국가 재정의 건전성 및 효율성 제고를 위한 예산법률주의 도입, 재정준칙 및 PAYGO 원칙 등 제도적 개선 방안에 관한 논의 doc_id CNTS-00118877162_4

2014년 국회 헌법개정자문위원회가 제출한 헌법개정안(이하 ‘개정안’이라고도 함)은 현행 헌법에서와 달리 예산법률주의를 채택하고 있다. 헌법개정자문위원회의 결과보고서는 그 도입 취지를 아래와 같이 설명하고 있다. 예산의 사업목적 및 집행기준을 법조문 형식으로 명확히 하는 등 예산의 규범력을 강화하고, 재정투명성과 예산사업에 대한 국민의 이해도를 제고하며, 예산과 법률의 불일치를 해소하는 등을 위하여 예산법률주의를 도입하였다. 이와 같이 국민의 대표인 국회가 법률의 형식으로 예산을 확정함으로써 정부에 대한 재정통제가 보다 실효적으로 이루어지도록 하는 한편, 기존 예산명세서상 숫자의 나열로 된 예산심의 과정을 보다 투명하게 하여 국가재정의 효율성을 제고하였다. 다만, 과거 헌법개정보고서와 달리 2014년 국회보고서는 예산법률안의 제출권은 정부가 예산안을 편성하여 온 연혁과 정보접근성 및 집행주체 측면을 고려하여 현행대로 정부에게 부여하였고 이는 예산법률주의의 본질적 요소가 아니기에 정당한 제안이라고 보인다. 현행 헌법 제57조는 “국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출예산 각항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다”라고 규정하고 있다. 개정안 제79조도 “국회는 정부의 동의 없이 정부가 제출한 지출 예산법률안 각 항의 금액을 증가하거나 새 비목을 설치할 수 없다”라고 규정하고 있다. 이 규정의 취지는 제출권자인 행정부의 동의를 얻어야 하는 것인가 아닌 국민의 부담을 증가시키는 것을 제한하는 것인가? 제도적으로는 의원내각제국가하에서 행정부의 예산편성권이 있는 국가에서만 증액동의권이 있는 것이 사실이다. 하지만 본 규정의 취지는 부당한 예산의 증가를 막아서 국민의 부담을 경감시키려는 취지라고 보인다. 비교법적으로는 영국은 하원규칙으로서 증액에 제약을 두고 있으며 독일도 헌법상 제약을 두고 있고 프랑스는 아예 예산증액관련법률발의를 제한하고 있고 미국이 이에 대한 명문의 헌법상의 제약은 없으나 Pay-go원칙 등의 재정준칙 을 통해서 의회 자체적으로 제약하고 있기에 실질적으로 통제하고 있다고 보이기에 이 규정의 삭제보다는 무슨 증액을 하는지 즉 선심성 지역구 쪽지예산과 부당한 선거공약으로 인한 무분별한 예산증액인지 아니면 국민을 위한 필요한 예산인지에 더 초점이 맞추어 논의되어야 할 것이다. 국회는 2006년 9월 종래 예산회계법과 기금관리기본법을 통합하여 국가재정법을 제정하였다. 국가재정의 지속적인 건전성이 국가존립의 중요한 기반이 되는 현 시점에서 국회와 행정부의 모든 재정투입이 필요한 권력의 행사에는 국가재정법에 근거하여 반드시 검토하여야 할 필요성이 있기에 이 재정법이 사실상 최고의 상위법인 헌법적 역할을 하여야 한다고도 할 수 있다. 따라서 향후 이는 프랑스처럼 헌법보다는 하위이지만 일반법률 보다는 상위의 위치를 점하는 것으로서 모든 국가행위에 재정의 뒷받침이 필요한 경우에는 반드시 이 국가재정법에 의해 점검을 받도록 하는 헌법적 뒷받침이 되도록 하여야 할 것이다. 특히 프랑스의 경우에는 이러한 국가재정법을 국가조직법이라고 일컬어지는데 이는 우리의 행정조직법처럼 국가의 실제조직을 구성하는 법이 아닌 국가전체조직이 움직이는데 전제가 된다는 의미에서의 재정의 중요성을 강조하는 의미에서의 조직 법률이라고 일컬어진다고 보인다. 정부는 ‘2016 국가재정전략회의’를 열고 이 같은 내용의 중장기 재정전략 및 재정개혁 추진방안을 발표했는데, 과감한 지출 구조조정을 통해 불요불급한 사업을 정비하고 여기서 마련된 재원으로 성장 동력 확충과 일자리 창출 효과가 큰 사업에 집중적으로 투자해야 하고, 주어진 재원 내에서 재정의 경기보완 효과를 극대화하기 위한 재정지출 효율화 방안을 적극모색해야 한다는 입장을 내세웠다. 이에 따라 우선 중장기 재정건전성 강화를 위해 재정준칙법제화 등을 포괄하는 ‘재정건전화법안’을 국회에 제출(2016. 10. 27.)한 상태이다. 국가채무(stock)와 재정수지(flow) 등 재정총량을 안정적으로 관리하기 위해 채무준칙 및 수지준칙 등의 도입을 법제화하는 재정준칙을 제정하고, 경제상황의 변동에 유연하고 탄력적으로 대응하기 위해 준칙 적용의 예외규정, 채무한도의 재검토 가능규정도 명시하였다. 발의, 제안하는 경우 비용추계서와 이에 상응하는 재원조달방안에 관한 자료를 함께 제출하도록 하고 위원회는 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 의안을 심사하는 경우에는 의안과 재원조달방안에 관한 자료를 함께 검토하도록 하는 국회법 개정안을 제출하였다. 이는 이노근안에 수입지출균형원칙을 추가한 법안으로 이해된다. 또한 행정부는 2016년 국가재정전략회의와 재정전략협의회를 통하여 재정개혁과 재정준칙을 내용으로 하는 재정건전화법안을 국회에 제출하였다. 페이고준칙, 채무준칙과 스웨덴의 재정개혁이 모범사례로 제시되고, 페이고제도와 스웨덴의 재정준칙 도입을 추진하고 있음이 언급되었다. 다만 최근 정부는 재정준칙의 구체화된 내용으로 채무제한과 수지준칙을 제도화하는 것으로 발표하였다. 우리나라의 일부 선행연구들은 페이고제도 도입 가능성에 대한 논의에서 입법과정과의 정합성을 논의하나 전체 재정준칙체계를 검토하지는 못하고 있다. 입법안의 경우 예산관련 의사결정의 한 부분만을 다루고 있으며 재량지출과 총지출과 관련된 의사결정은 누락하고 있는 한계가 있다. 우리나라의 재정준칙설계를 검토하면 우리나라의 경우 대통령제의 특성과 내각책임제의 특성이 혼재되어 있는 특수성이 있다. 이런 상황에서 미국의 경우와 같이 의무지출에 대한 페이고제도와 스웨덴과 같이 총지출에 대한 분야별제한 중 어떤 방식이 보다 적합한지를 판단해야 한다. 우리나라의 입법의사결정에서 행정부와 의회의 권력분리와 의회 내의분절화가 입법과정에 미치는 영향을 고려할 때 의무지출과 재량지출을 구분하고 페이고제도를 도입하는 것이 필요할 것으로 판단된다. 한편, 사회보장, 이자지출, 예금보험 등의 의무지출에 대해서는 지출증대 또는 세입감소를 초래하는 법안이 성립할 경우에는 이를 상쇄하도록 하는 법안을 동시에 제출하도록 하는PAYG0(pay-as-you-go)원칙이 도입되었다. PAYGO 원칙은 미국의 1990년 예산집행법에서 지출상한과 함께 도입되어 1990년대 후반 클린턴 정부가 이 원칙을 강력히 추진해 물가와 재정안정 속에 높은 성장률을 기록한 ‘신경제(new economy)’를 실현하는데 기여하였다는 평가를 받았으며, 2002년 9월 한시법 조항이었던 예산집행법(Budget Enforcement Act of 1997)의 만료로 적용 중단되었다가, 최근 오바마 대통령이 그 부활을 추진하여 2010년 2월 영구법(永久法)으로 부활하였다. 이에 의무지출에 대한 강제삭감절차를 통하여 재정적자를 해소하는 방법도 병용되었는바, 여기에는 PAYGO법상의 강제삭감제도(Sequestration)와 개정된 예산통제법(Budget Control Act of 2011)상의 강제삭감제도가 존재한다.