산림의 사회적 가치 변화에 따른 지속가능한 산림 관리를 위한 거버넌스 구축 및 중간지원조직의 역할 필요성 doc_id CNTS-00118877916_1

산림에 대한 사회적 인식이 변화함에 따라 산림의 조성 및 관리 전략도 실용적인 변화를 거듭해왔다(Mukadasi Buyinza, 2006). 산림소유주 개인의 경제적 이익 창출 수단으로 간주되었던 산림은 공공영역과 민간영역, 시민사회의 역할이 변화하고, 다양한 유형의 산림이 가지는 사회, 경제, 환경적 가치가 강조되면서, 보다 복잡하고 유동적인 시스템으로 이해되고 있다. 사회는 점점 더 산림을 공공재를 생산하는 생산자로서 인식하고 있다. 국내의 경우도 80년대 이전까지는 산림소유자의 경제적 이익을 목표로 하는 목재생산 중심의 전통적 임업을 강조하였다. 하지만 90년대 들어와 산림을 기반으로 하는 환경문제가 국내외적으로 발생함에 따라 산림은 소유와 국익을 넘어선 공유자산으로 받아들여지게 되었다. 이에 산림의 다면적 기능 발휘라는 공익적 목적아래, 공공사업으로서 중앙정부기관 주도의 산림관리가 추진되었다. 하지만 경제적, 사회적, 정치적, 환경적 요소의 변화와 함께 일반 국민들이 인식하는 산림의 기능은 변화하였고, 산림에 대해 가지는 사회적 욕구들도 증가하게 되었다. 반면, 중앙정부기관에 의해 실행되는 산림 관리는 국민의 다양한 사회적 욕구를 충족시키기에는 물질적, 기술적, 인적 부분 등에서 그 한계를 드러냈다. 중앙정부 중심의 산림정책에서 작은 정부 단위의 산림정책으로 변화하면서 다양한 이해관계자 협력을 유도하기 위한 산림 거버넌스의 필요성은 강조되고 있다. 우리나라는 2000년대 들어 지역레벨에서의 작은 움직임들이 나타나면서 거버넌스의 개념을 도입한 산림관리 활동이 나타나기 시작하였다. 10여년이 지난 지금 거버넌스의 필요성에 대해서는 인식하고 있지만, 실제로 활동을 추진하고 관리하기 위한 실행조직과 지원시스템, 정책 개발은 시작단계에 머물러 있다. 이러한 의미에서 본 연구를 통해 도출된 산림분야 사회공헌활동의 현황과 수준, 기업·지자체·시민단체 간 설문조사를 통한 이해관계자 인식은 기업과의 협력모델을 구축하는데 기초자료로 활용될 수 있다. 이와 함께 본 연구에서 제안하는 산림분야 중간지원조직의 형태와 기능, 모델, 구축방안 등은 산림관리의 실체적 거버넌스 모델을 구축하는데 기여할 수 있다. 이밖에 본 연구를 통해 나타난 결과로 인한 기여도는 다음과 같다. 이상 기존 국내 산림환경 분야 기관 및 조직의 중간지원조직으로서의 기능을 진단하고 그 한계를 살펴보았다. 이와 함께 국내외 중간지원조직 우수사례들을 바탕으로 국내 산림분야 중간지원조직에 필수적인 기능과 역할 및 발전방향을 제시하였다. 산림이 가지고 있는 다면적 기능을 사회적으로 유용하게 활용하기 위해서는 시민, 지자체, 정부, NPO, 전문가 등 다양한 주체들의 다자간 파트너십을 통한 협력활동이 필수적이다. 이에 산림과 관련된 다양한 수요와 서비스를 네트워킹하고 코디네이트 하는 중간지원조직은 양질의 산림서비스를 제공하는데 중요한 역할을 할 것으로 기대된다. 이에 본 장에서는 앞에서 살펴본 국내외 중간지원조직의 사례분석을 바탕으로 국내 산림분야 중간지원조직의 모델을 제시하고자 한다. 산림 소유주 별로 보면, 2010년 말 기준으로 전체 산림면적의 약 70%가 사유림이고 그 나머지가 국유림 또는 공유림이다. 사유림의 산림 소유주 1인당 평균 산지소유 면적은 2.1ha로 매우 영세하고 계획적인 관리가 미흡한 실정이다. 일제강점기에는 이러한 분산된 소규모의 국유림을 주변의 지역사회가 직접조림 사업을 할 수 있도록 조림대부제를 실시했다. 이 제도를 통해서 1950년부터 1972년까지 총 80건, 4만3000ha의 국유림이 민간에게 양여되었다(박길홍, 1983). 1973년 1월1일 이후 조림대부지의 무상 양여를 억제하기 위하여 분수림제도를 도입하였으나, 이후 국내 산림녹화가 진전되면서 2000년에 산림법에서 삭제되었다. 최근 기업의 사회적책임에 대한 인식이 확산되면서 사회공헌활동의 일환으로 산림을 가꾸고자하는 기업들이 증가추세에 있으나, 실질적으로 기업이 일본과 같이 사유림을 거의 보유하고 있지 않고, 분수림제도와 같이 제도적 기반이 없는 국내의 기업들은 일회성 식목이나 기부체납의 방식으로 숲 가꾸기 활동을 하고 있다. 현재 정부에서는 88년부터 97년 말까지 9만481ha(약 2만7,371만평)의 국유림을 확대하였으며, 지속적으로 확대시책을 추진 중에 있다. 한국은 FAO의 통계에 의하면 2010년 기준, 전 국토의 63%가 산림으로 이루어져 있으며, 전 세계에서 4번째로 ‘국토면적 대비 산림비중’이 높은 나라이다. 1970년대 이 후부터 ‘치산녹화 10년 계획(1차:1973년~1978년, 2차: 1979년~1987년)’, ‘산림기본계획(3차: 1988년~1997년, 4차:1998년~)’등을 실시하면서 꾸준히 녹화사업을 해왔다. 한국의 조림 및 산림관리 역사는 40년 밖에 되지 않아, 연령이 30년 이하인 나무가 전체 산림 면적의 약 60%를 차지하고 있다. 따라서 한국의 산림은 아직 ‘자원 조성기’에 있다. , 2010년 기준으로 국내 임목축적은 97.2m 3/ha로 지난 40년 동안 꾸준히 증가 추세에 있으나, 선진국에 비하면 여전히 부족할 뿐만 아니라, 실질 산림면적은 감소 추세에 있다. 이는 70년대 이후 새마을운동을 비롯한 각종 경제개발 계획으로 산지를 활용한 개발에 대한 수요가 계속적으로 증가했기 때문으로 볼 수 있다. 또한, 이미 선진국의 반열에 들어섰음에도 불구하고 토건사업 위주의 국가정책으로 인해 도로, 골프장 및 공장용지 등으로 용도 변경이 빈번하게 발생하고 있어, 대책이 마련이 시급한 것이 사실이다. 한국은 몬트리올 프로세스의 협약국이나, 다른 몬트리올 협약국과는 달리 이 평가지표를 국가차원에서 보정하고 개발하거나 의무화하고 있지는 않다. 다만, 최근에 한국은 FAO에서 실시하고 있는 ‘아시아지역 SFM 측정·평가·보고 증진을 위한 FAO 협력프로그램(the Strengthening Monitoring, Assessment and Reporting on Sustainable Forest Management In Asia; MAR)’에 2007년부터 2010년까지 4년간 총 80만 달러를 지원하는 MOU를 체결하고 아태지역에서의 지속가능한 산림경영 지표 개발에 참여했다(한국산림사업법인협회, 2007). 인증제도로는 기업, 민간단체 또는 산림조합에서 FSC 국제인증을 자발적으로 취득하려는 노력을 하고 있으나, 국가가 적극적으로 장려하고 있지는 않다. 무림페이퍼가 2007년에 국내기업으로 최초로 FSC-CoC인증을, 산림조합중앙회가 2010년 12월 28일 충북 제천시 소유 산림 953ha를 대상으로 대한민국 사유림 제1호 FSC 국제산림인증(FM/CoC)을 취득한 것이 전부다(월간산림, 2010). 1993년 만들어진 몬트리올 프로세스의 역사는 1992년 리우데자네이루에서 열린 유엔 환경개발회의(UNCED)로 거슬러 올라간다. 이 회의에서 ‘산림 생태계의 중요성’ 문제가 부각되면서 ‘의제(Agenda) 21’이라는 지속가능한 산림을 위한 행동계획이 공표되었다. 또한, ‘산림원칙 선언(Statement of Forest Principles)’과 ‘환경개발을 위한 리우 선언(Rio Declaration on Environment and Development)’도 선포되었다. 이후 1993년 캐나다 몬트리올에서 아르헨티나, 호주, 캐나다, 칠레, 중국, 일본, 한국, 멕시코, 뉴질랜드, 러시아, 우루과이, 미국 등 12개 국가64)와 비정부기구들이 협력하여 지속가능한 산림 관리를 평가하기 위한 평가지표를 개발하였다. 1995년에 칠레에서 열린 6차 회담에서는 보다 발전된 평가지표를 공표했는데, 모두 7개 기준에 67개 지표로 구성되었다. 몬트리올 프로세스는 이후에도 몇 번의 개정 작업을 거쳐 2009년 10월에 4차 개정안을 발표하였다. 4차 개정안은 기후변화 관련 지표와 산림생태계 서비스에 대한 새로운 지표를 추가한 총 7개 평가기준, 54개 세부지표를 확정, 공표했다.