재정건전성 확보를 위한 재정준칙의 개념, 필요성 및 다양한 유형별 장단점 분석 doc_id CNTS-00118878112_3

지금 우리의 법령 체계가 다양한 제도를 통해 재정건전화를 위한 통제를 하고 있으나, 구체적인 수치에 근거한 강제력과 구속력이 부족하다는 지적이 있다. 이에 재정준칙(Fiscal Rule)의 도입이 주장되고 있다. 재정준칙은 재정정책의 모수에 대한 공식적인 제한 장치를 설정하여 일정한 기준에 따라 재정을 운영하는 방안을 의미한다. 즉 재정정책을 일정한 기준에 근거하여 수치로 설정하고 관리하는 방식이다. 재량적 개입을 최소화하고 예측 가능한 재정 관리가 가능해지는 장점이 있다. 특히 정치적인 연합을 하고 있는 경우에 정치적인 취약성으로 인해 이러한 강제적인 장치를 가지고 있는 경우에 법적인 근거에 의해 재정을 운영하는 장점이 있다. 물론 이러한 재정준칙을 도입하는 국가들은 지나친 국가부채를 통제하기 위해 도입하였다. 이러한 장치는 지나친 재정지출을 경험하여 재정 위기를 경험한 국가들에서 출발하고 있다. 결국 재정준칙은 재정건전화를 추구하기 위한 강제적 장치라고 이해할 수 있다. 재정준칙의 도입이 우리나라에서 쟁점이 되는 이유는 최근 채무가 급격하게 증가하고 있다는 인식 때문이다. 물론 다른 선진국과 비교할 때, GDP 대비 채무 규모는 그리 높은 편은 아니다. 그러나 규모는 작으나, 증가 속도가 빠르다는 인식 때문이다. 재정준칙(fiscal rule)이란 재정정책의 모수에 대한 공식화된 제한으로서 예산편성, 심사, 의결 시에 법적인 규율로 재정적자, 채무수준 또는 지출수준을 사전에 설정하고 법률적 효력을 부여하며 국민들에게 공표하는 것이다. 그러나 공표만으로는 효력을 발휘하지 못하고 이의 위반 시 법적, 정치적 책임을 지우는 제도로서 재정관련 의사결정에 재정의 지속가능성을 적극적으로 고려하도록 하는 인센티브의 역할을 할 수 있어야 한다. 이러한 관점에서 재정규율은 구속력의 강제력에 따라 성패가 결정된다고 할 수 있다. 결국 통제를 위한 변수는 다양하지만, 어떠한 지표가 되었건 재정준칙들은 재정건전성 유지를 위한 구속력 있는 조치로 개별 부처의 팽창 성향을 통제할 수 있다. 그리고 또한 국회가 이익집단의 요구를 반영하는 팽창주의적 성향을 통제할 수 있다. 재정준칙이 재정정책을 일정한 모수를 기준으로 한정시키는 것이기 때문에 어떠한 모수를 선정하느냐에 따라 다양한 방식이 있을 수 있다. 그리고 방법에 따라 장단점이 나누어진다. 첫째는 채무제한준칙 (Debt Rules)으로 총부채, 순부채 등 국가채무 수준에 상한선 설정하여 과도한 적자누적을 방지한다. 이는 채무의 규모를 통제하는 것이다. 국가채무수준이 재정건전성과 개념적으로 가장 부합하므로 재정건전성을 유지하면서 재정정책의 재량을 확보한다. 다만 단점으로 재정건전성 문제에 대한 조기경보, 사전경보에 부적합한 측면이 있다. 채무한계에 도달했을 경우에 이미 재정건전성 제고를 위한 정책을 펼치기에 시간적으로 늦을 위험도 있다. 특히 채무제한상한을 변경할 때 경제적, 정치적인 충격이 크다. 둘째는 재정수지준칙(Deficit Rules)으로 적자재정을 제약하는 방식이다. 중앙은행으로부터의 차입을 제한하게 된다. 이는 정부의 재정활동에 재량을 부여하여 신축적이고 효율적인 재정활동이 가능하고, 채무의 증가를 미리 방지하는 효과가 있다. 다만 재정수지준칙을 지키기 위해 조세수입을 증가시켜 재정수지준칙을 지키도록 하는 것은 거시경제에 부정적 영향을 미칠 우려가 있다. 셋째는 지출제한준칙(Expenditure Rules)으로 재정지출 규모를 직접 통제한다. 재정준칙의 바람직하고 명확한 현실적인 의미가 있다. 재정증가의 억제라는 결과를 실제로 발생시키며, 경기상승으로 세수 증가 시 지출도 동시에 확대되는 상황을 방지한다. 다만 경직적인 준칙으로 재정건전성과 크게 관련이 없는 정부의 재정활동에 지나친 제약을 가하는 문제가 있다. 채무준칙의 단점을 보완하기 위하여 수지준칙 역시 필요한바, 여러 가지 유형의 수지준칙이 갖는 장단점을 고려하여 수지준칙의 유형을 선택하는 것이 필요하다. 먼저 단순 재정수지의 장점은 계산방식이 간명하고 이해하기 쉽다는 점이며, 단점은 경기침체가 발생할 경우 이에 대응하는 적극적 재정정책을 펴는 데 한계가 있다는 점이다. 경기조정수지는 경기대응적 기능을 갖기 때문에 합리적 재정정책의 수립 관점에서 이론적으로 가장 바람직하다는 장점이 있는 반면, 계산방법이 복잡하고 각 국가들의 경험에 비추어 성공적이지 못한 경우가 많이 발생한다. 마지막으로 채무제동준칙은 경기순환의 시작과 끝을 파악할 필요가 없다는 점에서 경기조정수지에 비하여 실용적이고, 스위스 등의 국가들이 성공적으로 채택하고 있는 수지준칙이다. 다만 전술한 바와 같이 우리나라 정부가 공식적으로 발표하는 국가채무가 적자성 채무와 금융성 채무를 모두 포함하는 반면, 재정당국의 정책목표인 관리대상수지는 적자성 채무와 주로 연동되어 있다는 현실적 한계가 있다. 스위스의 채무제동준칙에서 가장 주목할 점은 경기순환의 시작과 끝을 찾아내는 것을 필요로 하지 않고, 오직 재정수지가 총세출의 6%(GDP의 약 0.6%)를 초과하면 일정 기간(3년) 이내에 그 수준을 낮춰야 하는 강제력을 갖는다는 점이다(Danninger, 2002). 따라서 스위스의 채무제동준칙의 실질적인 효과는 일정 기간 동안을 거치면 세출 증가율이 세입증가율보다 높아지지 않게 하는 것이다. 스위스는 채무제동준칙을 2003년부터 도입하였는데, 국가채무의 안정화 효과가 매우 뛰어난 것으로 평가받고 있다. 실제로 스위스의 국가채무 비중은 ’90년 31.5%에서 ’02년 60.1%로 무려 30%p 증가하였으나 2003년부터 채무제동준칙이 적용되면서부터 채무 수준이 지속적으로 하락하여 2014년 45.2%를 기록하였고, 이는 OECD 국가들 중 스웨덴보다 더 양호한 국가채무 수준이다. 국가채무의 GDP 대비 비중이 재정준칙 지표(채무준칙, debt rule)로 활용될 경우, 국가채무 증가의 제어장치가 일단 마련된 것으로 볼 수 있다. 그리고 채무준칙은 (i) 계산 방법이 명확하고, (ii) 국민들이 이해하기 쉬우며, (iii) 재정준칙의 준수 여부를 쉽게 파악할 수 있다는 장점을 지녔다. 그러나 채무준칙만을 재정준칙 지표로 설정할 경우, 다음과 같은 단점이 있다는 점도 고려해야 한다. 먼저 국가채무의 비중(채무/GDP)은 경기변동에 따른 GDP 증감에 민감하기 때문에 호황기(GDP의 높은 상승)에 지표가 개선되고, 불황기(GDP의 낮은 상승)에 지표가 악화되는 경기순응적(pro-cyclical) 특징을 지닌다. 또한 국가채무는 이자율이나 환율의 변동에 민감하고, 결산 단계에서 비로소 정확한 규모를 파악할 수 있기 때문에 예산편성 과정에서 활용되는 재정준칙 지표로서는 한계가 있다. 마지막으로 재정건전성 강화를 위한 재정준칙 지표로서 채무준칙이 갖는 가장 큰 단점은 일정한 수준으로 책정된 국가채무 비중이 일종의 허용치 개념으로 인식될 수 있다는 점이다.