대한민국의 재정건전성 강화를 위한 재정준칙 도입 방안과 재정거버넌스 구축의 필요성 및 고려사항 doc_id CNTS-00118878112_4

결론적으로 향후 우리나라가 재정건전성 강화를 위하여 재정준칙을 도입하고자 할 때, 고려할 점들은 다음과 같이 요약할 수 있다. 먼저 국민들이 이해하기 쉽고 계산방법도 간명한 국가채무 비중을 재정 준칙 지표로 설정하되, 그 수준은 다음과 같은 점들을 감안하여 결정한다. 먼저 우리나라의 국가채무 수준이 이미 40% 가까이 있기 때문에 재정건전성을 위한 재정정책을 가장 적극적으로 추진한다는 의미로 40%를 채무준칙의 지표로 채택할 수 있다. 다만 ’15년 발표한 중기재정계획에서 국가채무 수준이 이미 41%를 기록하였고, GDP가 경기변동에 민감하므로 이러한 불확실성을 감안하여 현실적으로 가장 적극적인 재정건전성 기조라 할 수 있는 GDP 대비 45%를 채무준칙의 지표로 설정하는 것이 더 바람직해 보인다. 그러나 향후 심각한 경기침체가 발생할 경우 45% 이상의 국가채무를 감내해야 할 상황이 발생할 수 있으므로, 50%를 채무준칙의 지표로 설정하는 것을 검토해 볼 수도 있다. 2016년 현재 일반회계, 특별회계 20개, 기금 65개 등 다양한 재정지출의 장치로 분산되어 있다. 이에 통합 관리의 필요성이 늘 상 제기되어 왔다. 재정준칙을 도입하면서 일반회계에만 적용하는 경우에는 특별회계나 기금을 통해 지출을 확대함으로써 도입의 취지를 희석시킬 위험이 있다. 이에 통합재정관리의 관점에서 관리하는 것은 매우 중요하다. 재정준칙을 적용하는 과정에서 각종 회계를 통합 관리하는 시스템을 도입하는 노력이 강화될 수 있다. 예컨대 재정 증가율의 총괄 관리, 통합재정수지 관리 등이 그러하다. 이러한 맥락에서 재정준칙의 경우 포괄성(comprehensiveness)의 원칙을 도입한다고 표방할 수 있다. 다만 경제적 안정성과 원활한 정부 재정활동의 필요성과 같은 이유로 특정 지출을 제외하는 것이 필요할 수 있다. 미국의 예를 고려할 때 PAYGO준칙 적용에서 배제할 것을 고려할 수 있는 항목으로는 긴급 입법에 따른 지출, 국가채무에 대한 이자지급액(interest payments), 공공투자지출(investment expenditure) 등이 있다. 중앙예산기구의 기능과 성격은 예산 절차와 관련하여 큰 변화를 경험하고 있다. 과거 1970년대 정부 주도형 경제 개발과정에서는 집권적 역할을 수행했다. 그러다가 2000년대의 재정개혁으로 도입된 top down 방식에서는 거시재정정책과 우선순위에 집중하고 구체적인 세부 사업은 각 부처에서 결정하도록 하는 전환이 있었다. 그러나 이러한 top down 방식이 정착되지 못하면서 중앙예산기구의 통제력과 조정력이 약화되고 있다. 재정준칙의 도입은 중앙예산기구의 기능을 재설계하는 계기가 될 것으로 기대된다. 첫째, 재정준칙이 있는 경우에는 세출의 통제나 채무의 통제를 통해 거시재정정책이 강화될 것이다. 이는 상대적으로 세출을 요구하는 각 부처의 예산 요구에 대한 제약 요인으로 작용하게 된다. 이에 중앙 예산기관의 조정력을 강화하는 기회가 될 것이다. 이정희(2014) 보고서에는 “예산편성 및 예산심사 단계에서 예산전체에 대한 책임이 있는 행위자(중앙예산기관)와 개별 부문 및 프로그램에 이해관계가 있는 행위자(각 부처) 간의 상호작용의 게임을 비협조적 게임(non-cooperative game)에서 협조적 게임(cooperative game)으로 전환되는 데 기여한다.”고 주장하고 있다. 2000년 이후 복지비가 급등하였으며, 이에 예산의 우선순위에 급격한 변화가 발생하고 있다. 이러한 관점에서 특정 항목의 증가에 대한 통제 필요성이 있을 수 있다. 항목별 증가율의 통제를 통해 우선순위 조정이 필요한 경우에 재정 규율을 적용할 수 있다. 이는 2004년에 도입되었던 top down 방식이 그러한 맥락에서 이해될 수 있다. Top-down 예산제도는 예산 전체에 관한 의사결정의 결과에 따라 부문 간, 부처 간 예산배분이 이루어지는 예산제도를 의미한다. Top-down 예산제도하에서의 예산편성 및 심사과정은 2단계로서 첫 번째로 전체 예산규모가 먼저 결정된 후, 두 번째로 부문별 및 조직별 예산이 결정되는 과정을 거친다. 이러한 경우에는 정부부처의 예산요구액을 최종적으로 합산하는 과정에서 예산의 총액이 정해지는 것이 아니라 예산의 총액을 미리 정해 놓은 상태에서 부문 간, 부처 간 예산배분이 이루어지는 것이 특징이다. 이런 관점에서 평가한다면, 우리나라에서의 top down 방식은 ‘총액배분’의 원칙은 축소되고, ‘자율편성’에만 강조점을 두었다고 할 수 있다. 향후 ‘총액배분’의 과정을 생각한다면 재정준칙과 연계될 수 있고, 나아가 이는 PAYGO 원칙과도 연계될 수 있다. ｢재정건전화특별법｣의 구조 재정건전화특별법 은 중앙재정 부문, 지방 교육 재정 부문, 공공기관 공기업 부문, 사회보장 부문 등을 망라하는 전체(범) 정부(whole of government)를 기준으로 재정건전성 관리제도이다. 정부의 일부만을 대상으로 재정건전성을 관리할 경우, 관리 대상 부문의 채무 규모가 줄면서, 다른 비관리 대상 부문의 채무 규모가 증가하는 풍선효과가 발생할 수 있다. 따라서 재정건전화특별법 을 통하여 정부 전체의 재정건전성 강화 취지가 각 분야별 개별법에도 반영되는 것이 필요하다. 재정건전화특별법 은 정부 전체의 재정건전성 강화를 위한 재정준칙 도입 취지에 입각하여 다음과 같은 요소들로 구성될 필요가 있다. 먼저 총칙 조항은 재정건전화특별법의 취지와 원칙을 담는 조항으로서, 재정건전화특별법과 다른 재정관련 법률들과 조화가 필요하므로 국가 전체 차원의 재정건전화 필요성에 대한 국회와 국민들의 공감대가 본 특별법의 취지와 원칙에 반영되는 것이 필요하다. von Hagen(1992), von Hagen and Harden(1994, 1995) 등이 정의하는 재정거버넌스의 개념은 유럽위원회의 정의보다 더 근본적이고 포괄적이다. 예산 및 재정에 영향을 미치는 재정제도 및 정부형태로서, 각 국가의 정부 형태에 따라 재정의 공유지 문제와 재정의 단기적 시각 문제를 해결하는 바람직한 재정거버넌스의 구조가 달라진다고 본다. 먼저 봉토적 재정거버넌스(fiefdom)는 각 부처 또는 기관이 자체 예산 극대화 관점에서 예산결정 과정에 참여하는 재정거버넌스로서 재정 낭비의 피해가 심각하다는 단점이 있다. 위임적 재정거버넌스(delegation)는 주로 양당제를 구축한 웨스트민스터형 국가에서 의회가 재정당국(ministry of finance)에 재정권한을 위임하는 경우가 많이 있고, 이러한 위임을 통해 재정의 공유지 문제를 최소화한다. 마지막으로 계약적 재정거버넌스(committment contract)는 주로 북유럽에서 관찰되는 다수 당 내각제 국가에서 의회 스스로 재정규율에 합의함으로써 마찬가지로 재정의 공유지 문제를 최소화한다. 외국의 사례를 보면 북유럽, 특히 스웨덴은 Werner(2007)에 기술되어 있듯이, 1990년 초반 경제위기에 대응하여 강력한 재정적 의사결정 체제를 갖춘 재정거번넌스의 구축을 통하여 성공적인 재정개혁을 이룩하였다. 이러한 1990년대 초반 스웨덴의 재정개혁은 von Hagen(1992) 등의 재정거버넌스에 대한 연구결과가 큰 영향을 미친 것으로 알려져 있다. 반면 한국은 저성장 기조가 갈수록 뚜렷해지는 상황 속에서 아직까지 고성장 시대의 재정제도의 탈피를 하지 못하고 있는 상황이다. 먼저 특별회계와 기금의 경우, 저금리 기조와 시중유동성에도 불구하고 정책융자제도가 지속되고, 분야별 칸막이 역할을 하는 다수의 기금과 특별회계로 인하여 재정의 경직화 및 비효율화 문제가 계속 발생하고 있다. 또한 교육재정의 경우, 저출산 고령화로 인하여 학생수는 지속적으로 감소하고 있지만 교육재정교부금 규모는 내국세의 일정률(20.14%)로 칸막이되어 있어서 재정규모가 지속적으로 증가함에 따라 분야별 재원배분의 비효율성 및 정치적 갈등 심화되고 있는 실정이다.