독일 집회법상 추모 장소에서의 집회 제한 규정과 공공의 안전 및 질서 유지를 위한 경찰의 촬영·녹음 및 자료 관리 요건과 한계 doc_id CNTS-00118878380_19

집회·행진이 나치의 폭력적이고 자의적인 통치 하에서 비인도적 취급을 당한 희생자를 상기시키는 역사적으로 특별하고 초지역적인 의미를 가진 기념 장소에서 개최되는 경우 그리고 그 처분 발령 시 구체적으로 확인 가능한 사정에 따르면 집회·행진을 통하여 희생자의 존엄이 침해될 염려가 있는 경우에는 특별히 집회가 금지되거나 특정한 부담이 부과될 수 있다(제15조 제2항 제1문). 이는 제16조 소정의 전통적인 집회금지구역과는 구별되는 추모장소에서의 집회 제한, 금지 규정이다. 베를린 소재 학살 유대인 기념물이 그 장소이고 구체적 범위는 첨부 규정에서 정하며, 다른 장소 및 그 경계는 각 주의 법률로 정하도록 되어 있다(제15조 제2항 제2문). 다만, 나치 희생자 추모일 등 특정일에 있어서의 집회 제한, 금지는 규정하지 않고 있다. 이 규정은 2005. 3. 24. 개정 법률에 의하여 제15조 제2항으로 도입되었는데, 그 이유는 네오나치정당(NPD)이 제2차 세계대전 종전 60주년 기념일인 2005. 5. 8. 위 기념물 부근에 있는 베를린의 상징인 ‘브란덴부르크 문(Brandenburger Tor)’을 행진하겠다고 집회 신고를 하자 이를 금지하고 향후 그러한 종류의 집회·행진을 막기 위한 것이었다. 위 규정에서 각 주의 추모장소 등을 주법에 위임함에 따라 브란덴부르크 주의 ‘2005. 5. 1. 집회법 제15조 제2항 제1호에 관한 법률(Gesetz zu § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Versammlungsgesetzes vom 23. Mai 2005, GVBl.I/05, [Nr. 12], S.17449))’, 함부르크 시의 ‘2005. 9. 21. 노이엔가메 강제수용 기념장소 보호에 관한 법률(Gesetz zum Schutz der KZ-Gedenkstätte Neuengamme Vom 21. September 2005, HmbGVBl. 2005, S. 398)이 제정되었다. 이 조항에 의해 형사소송법 및 질서위반행위법에 따른 인적 정보의 수집권한은 영향을 받지 아니한다(제12a조 제3항). 이 조항은 당연한 규정으로 기자 등 사인이 촬영·녹음한 것을 형사소송법의 규정에 따라 압수하는 경우 등을 상정할 수 있다. 연방헌법재판소는 앞서 본 ‘브록도르프 결정’에서 집회의 금지나 해산의 요건으로서 ‘공공의 안전과 질서(öffentliche Sicherheit oder Ordnung)’의 개념을 경찰법 상의 통설에 따라 정의하였는데, 그 내용이 여기에도 그대로 적용된다. 즉, 공공의 안전이란 개인의 생명, 건강, 자유, 명예, 재산권 등 중심적 법익의 보호와 법질서 및 국가제도의 불가침성을 포함하는 것이고, 이러한 보호이익이 위협을 받는 경우에 통상 공공의 안전에 대한 위험이 인정된다. 한편, 공공의 질서에는 일정한 지역에서 질서 있는 인간 공동체의 불가결한 전제 조건으로 간주되는 불문의 규칙의 총체를 포함한다. 제12a조는 옥외공개집회 및 행진에도 요건의 차이 없이 그대로 적용되나(제19a조), 이에 대하여 주의 집회법들에서는 옥내집회와 옥외집회로 나누어 요건을 달리하여 규정하는 경우가 일반적이다. 먼저, 경찰은 어떤 참가자로부터 공공의 안전과 질서에 대한 현저한 위험이 나온다는 사실적 근거가 이를 정당화하는 경우에 한하여 집회 시 또는 그와 관련하여 공개적으로 그 참가자를 촬영·녹음하거나 영상·음향 자료화 할 수 있고, 그 조치는 제3자가 불가피하게 관계되는 경우에도 시행될 수 있다(제9조 제1항). 이 경우 몰래 촬영·녹음은 허용되지 않으나, 경찰의 형사소송법 및 질서위반행위법에 따른 개인 정보의 수집권한은 본 조의 영향을 받지 아니하므로(제9조 제6항) 그에 따라 수행될 여지는 있다 할 것이다. 또한, 경찰은 개별적인 사안에 있어 집회의 규모 또는 조망불가능성으로 인하여 필요한 경우에 한하여 경찰투입을 유도하고 지휘하기 위하여 공개적으로 옥외집회와 그 주변을 조망촬영 할 수 있고, 집회, 집회의 일부 또는 그 주변으로 인하여 공공의 안전과 질서에 대한 현저한 위험이 발생한다는 사실이 이를 정당화하는 경우에 한하여 조망영상 자료화를 할 수도 있으며, 조망촬영 또는 조망영상 자료화의 대상이 된 사람의 신원확인은 제1항의 전제 조건이 존재하는 경우에 한하여 허용된다(제9조 제2항). 조망촬영의 경우 조망영상 자료화보다 정보의 자기 결정권이나 집회의 자유같은 기본권을 침해하는 측면이 적기 때문에 요건에 차등을 둔 것이다. 쉴레스비히-홀쉬타인 집회법 제22조의 규정은 견본법률안 제26조를 거의 그대로 받아들이면서 몇몇 문장을 추가한 것이다. 제20조 제1항의 요건 하에 경찰은 옥내공개집회 시 또는 그와 관련하여 어떤 사람에 대한 촬영·녹음과 그에 상응한 영상·음향 자료화를 할 수 있고, 영상·음향 자료화는 다른 사람이 불가피하게 관계되는 경우에도 또한 정당화 될 수 있으면, 촬영·녹음 및 영상·음향 자료화는 공개적으로 행해져야 한다(제22조 제1항). 따라서 몰래 촬영·녹음은 허용되지 않는다. 제1항에 따라 영상·음향 자료화의 대상이 사람에 대하여는 그 사람의 신원이 확인되고 허용된 사용목적이 위태롭지 않게 되는 즉시 그 조치에 대하여 알려야 하나, 그 조치로 인하여 불가피하게 관계된 제1항 제2문 소정의 제3자에 대하여는 그 신원확인이 과도한 수사에 의해서만 가능하거나 다른 관계인의 우월한 보호가치 있는 이익에 반하는 경우에는 알리지 않아도 된다(제22조 제2항). 니더작센 집회법은 촬영·녹음(Bild- und Tonaufnahmen) 대신 영상·음향 전송(Bild- und Tonübertragungen)이라는 용어를 채용하고 있다. 이는 촬영·녹음이 그 결과물에 대한 저장의 여지를 완전히 배제할 수 없어 영상·음향 자료화와 구별이 모호한 면이 있는 점을 감안하여 저장의 여지가 완전히 배제된 전송이라는 개념을 도입하여 이를 조망촬영에 적용하였다. 또한 영상·음향 전송 및 자료화의 요건도 역시 옥내집회와 약간 달리하여 규정하고 있다. 경찰은 어떤 특정인으로부터 야기된 공공의 안전에 대한 현저한 위험을 방지하지 위하여 옥외집회에 참가하러 가는 길에 또는 옥외집회에서 공개적으로 그 특정인에 대한 영상·음향 자료화를 할 수 있고, 그 조치는 다른 사람이 불가피하게 관계되는 경우에도 또한 시행될 수 있다(제12조 제1항). 집회참가자 등으로부터 공공의 안전과 질서에 대한 현저한 위험(erhebliche Gefahr)이 나온다고 인정될 경우 경찰은 집회참가자 등을 촬영·녹음할 수 있고, 그러한 조치는 제3자가 불가피하게 관계되는 경우에도 시행될 수 있다(제12a조 제1항). 그로 인해 생성된 자료는 집회참가자의 형사소추나 장래의 위험 방지를 위하여 필요한 경우가 아닌 한 집회 종료 후 지체 없이 파기하여야 하고, 그러한 이유로 파기되지 아니한 자료도 늦어도 3년이 경과하기 전에 무조건 파기되어야 한다(제12a조 제2항). 한편, 연방 집회법에서는 반드시 공개적으로 촬영·녹음할 것을 요하지는 않으나 주의 집회법들에서는 집회의 자유를 더욱 더 보장하는 차원에서 공개적으로 촬영·녹음 하도록규정하는 것이 일반적이다. 한편, 위와 같이 제작된 자료의 남용이나 기본권 침해 가능성을 배제하기 위하여 상세한 규정을 두고 있다. 먼저, 제작된 영상·음향 자료와 조망영상 자료는, 1. 집회에서의 또는 집회와 관련한 범죄 행위에 대한 소추를 위하여 또는 2. 관계인이 집회에서 또는 집회와 관련하여 범죄를 준비하거나 범하였다는 의심이 있고 그로 인하여 장래의 집회에 위험이 발생할 염려가 있는 개개의 경우에 있어서 그 위험 방지를 위하여 필요한 것이 아닌 한 집회 종료 후 지체없이 분석(Auswertung)하고 늦어도 2개월 이내에 이를 파기하여야 한다(제9조 제3항 제1문). 그 자료에 의한 사람의 신원 확인이 제1문 제2호에 따른 목적을 위하여 필요하지 않은 경우 기술적으로 되돌릴 수 없는 방법으로 신원 확인을 불가능하게 만들어야 하고, 제1문 제2호에서 규정한 사유로 인하여 파기되지 아니한 자료는 제1문 제1호 따른 범죄행위에 대한 소추를 위하여 필요한 것이 아닌 한 당해 자료가 생성된 때로부터 늦어도 6월이 경과할 때까지는 어떠한 경우에도 이를 파기하여야 한다(제9조 제3항 제2문 및 제3문). 즉, 연방집회법 상의 최장 보존기한 3년을 6월로 대폭 단축하였다. 제1항에 따른 영상·음향 자료는 집회 또는 그와 시적 및 물적으로 직접적 관계가 있는 사건이 종료된 후 지체 없이 파기하여야 하나, 1. 제20조 제1항 소정의 위험이 나오는 사람에 대한 집회에서의 또는 집회와 관련한 범죄행위나 제24조 제1항 제7호에 따른 질서위반행위의 소추 또는 2. 관계인으로부터 집회에서 또는 집회와 관련하여 제20조 제1항 소정의 위험이 나오고 장래의 집회에 그로부터 제17조 제1항 소정의 위험이 새로이 나올 염려가 있는 경우에 있어서 그 위험 방지를 위하여 필요한 경우에는 파기하지 아니할 수 있다. 파기되지 아니한 영상·음향 자료는, 제1호 및 제2호를 위하여 필요한 경우 또는 법률상 구제(불복신청)나 사법 절차의 대상물이나 증거물인 경우가 아닌 한, 당해 자료가 생성된 때로부터 늦어도 6월이 경과할 때까지는 이를 파기하여야 한다. 영상·음향 자료의 파기는 문서화되어야 하고, 영상·음향 자료는 제16조 제1호 내지 제4호에서 거론된 목적 이외에는 사용되어서는 아니 된다(제22조 제3항). 특히, 독일이 집회의 자유라는 기본권 보장과 공공질서 확립이라는 국가적 법익을 비례원칙에 따라 엄격하게 형량하고 있음에도 예방적 강제조치나 호신장구 및 변장 금지를 법률로 규정하고 판례를 통하여 그 적법성을 인정하고 있는 점은 만성적 불법·폭력 집회로 막대한 국력이 낭비되고 있는 우리 현실에서 비추어 시사하는 바가 크다고 할 것이다. 본 연구를 진행하면서 무엇보다도 법률가로서 균형 잡힌 시각의 중요성을 실감할 수 있었다. 그 동안 우리 학계에서 독일의 제도를 소개하면서 명문의 규정이나 통설적 견해를 애써 무시하고 자신만의 도그마에 빠져 이를 왜곡하는 사례를 적지 않게 발견할 수 있었다. 심지어 “독일의 경우 네오나치 등 극우세력의 집회를 금지 또는 제한하려는 의도에서 집회법을 엄격하게 적용하고 있지만, 우리는 정부 등을 대상으로 하는 정치적 집회 자체를 금지 또는 제한하려는 의도에서 집시법을 적용하고 있다.”고 단정하면서, “지금처럼 국민들의 평화적 집회마저도 금지할 것이 아니라 수도 서울 도심을 가스통 들고 누비는 극우세력들의 폭력집회부터 엄격히 금지하고 처벌해야 한다.”고 주장하는 견해도 있었다.