독일의 집회법 체계와 집회의 개념 및 주별 입법권 행사의 양상 doc_id CNTS-00118878380_2

2006. 8. 28. ‘연방제 개혁법’에 따른 기본법 개정을 통하여 집회법에 관한 입법권이 주의 전속권한으로 변경된 이후 독일의 16개 주 중에서 브란덴부르크 주가 제일 먼저 주 내의 집회금지 구역을 독자적으로 규정하는 ‘2006. 10. 26. 묘지와 그 주변에서의 집회 및 행진에 관한 법률(Gesetz über Versammlungen und Aufzüge an und auf Gräberstätten vom 26. Oktober 2006)’을 제정하여 집회금지구역법 수권 규정인 연방 집회법 제16조를 대체하였고 이는 같은 달 31. 발효되었다. 베를린은 ‘2013. 4. 23. 옥외집회 및 행진에서의 촬영·녹음과 영상·음향 자료화에 관한 법률(Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen Vom 23. April 2013)’을 제정하여 옥외집회 시 촬영·녹음에 관한 규정인 연방 집회법 제19a조를 대체하였고 이는 같은 달 28. 발효되었다. 연방제 개혁법 이후 브란덴부르크 주가 제일 먼저 주 내의 추모 장소에서의 집회를 금지하는 ‘2006. 10. 26. 묘지와 그 주변에서의 집회 및 행진에 관한 법률(Gesetz über Versammlungen und Aufzüge an und auf Gräberstätten vom 26. Oktober 2006, 이하 ‘브란덴부르크 집회법’이라 한다)’을 제정하여 연방 집회법 제16조를 대체하였고, 베를린 시는 옥외집회 시 촬영·녹음에 관하여 독자적인 규율을 위하여 ‘2013. 4. 23. 옥외집회 및 행진에서의 촬영·녹음과 영상·음향 자료화에 관한 법률(Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen Vom 23. April 2013, 이하 ‘베를린 집회법’이라 한다)’을 제정하여 연방 집회법 제19a조를 대체하였는데, 이로써 이들은 연방 집회법을 전부 대체하는 법률을 제정한 것이 아니라 그 일부 규정만을 대체하는 법률을 제정함에 그쳤다. 즉 이들 주는 연방 집회법의 일부 조항만 각 주의 실정에 맞게 새로이 제정하여 대체하고, 나머지 연방 집회법의 규정들은 계속 적용하는 방식으로 집회법 입법권한을 행사한 것이다. 이는 이들 주 정부가 사회민주당 또는 사회민주당과 진보 정당들의 연립 정부로 구성됨에 따라 주 정부가 사회적으로 논란이 있는 집회법 전체를 재구성하는 정치적 부담을 회피하려는 의도로 이해된다. 그럼에도 불구하고 베를린 집회법 제1조 제3항에 대하여는 위헌 논란이 제기되었다. 베를린 집회법 제1조 제3항은 연방 집회법에서 규정하지 않았던 조망촬영 규정을 도입하는 것이었는데 이에 대하여 베를린 헌법재판소는 ‘2014. 4. 11. 판결(Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes des Landes Berlin vom 11. 04. 2014 - VerfGH 129/13, GVBl. S. 103)’을 통하여 헌법에 합치된다고 하여 논란을 종식시켰다. 독일에서 집회의 자유권 행사는 다른 나라들과 마찬가지로 19세기와 20세기에 걸쳐 시민과 국가의 긴장관계에서 전형적인 양면성을 나타내었다. 한편으로는 정치적 의사소통이 막힌 억압된 시민의 의사표출의 수단으로 나타났는데(예컨대, 1848년 3월 혁명 이전의 프로이센, 동독 말기), 특히 동독 시민들의 ‘1989년 월요집회(Die MontagsDemonstrationen von 1989)’는 베를린 장벽이 무너지는 계기를 마련하기도 하였고 그것이 결국 통일의 밑거름이 되었다. 다른 한편으로는 국가가 대중선동을 위하여 집회를 도구화하기도 하였다(예컨대, 나치, 동독 등 권위주의 통치 시대). 연방 집회법 제정 이후 독일은 네오나치 정당(NPD) 등 극우단체, 적군파, 좌파 학생운동 단체 등 극좌단체, 원전 반대 환경단체 등 시민단체들의 끊임없는 집회에 직면하고 이를 연방 집회법으로 규제하다가 그 실효성을 제고하기 위하여 연방 집회법을 여러 차례 개정하였는데 때론 그러한 개정이 기본법 제8조와 충돌을 일으켜 위헌 논란을 일으키기도 하였다. 연방 집회법에서는 집회의 정의 규정을 두지 않았기 때문에 집회의 개념은 불가피하게 연방헌법재판소의 판례에 의해 형성되었다. 그 판례의 내용에 따라 집회법초안에서 집회의 정의 규정을 제시하였고, 이는 그 후 각 주의 집회법들에서 그대로 채택되었다. 독일의 집회법들은 집회를 ‘공동의, 주로 공적인 의사형성에의 참여를 위한 토론이나 시위를 목적으로 하는 적어도 2인 이상의 어떤 장소에 고정되거나 움직이는 회합’으로 정의한다. 이는 행진을 ‘움직이는 집회’로 보아 집회의 개념에 포함시키고, 집회의 최소 구성인원에 대하여 ‘2인 이상설’을 채택한 것이다. 그에 따라 공적인 의사형성을 목적으로 하지 않는 정치인이나 연예인의 지역방문행사, 지역주민들의 정기모임 등과 이른 바 ‘1인 시위’는 집회에 개념에서 제외되어 집회법의 규율을 받지 않는 것이다. 공적인 의사형성을 목적으로 하는지 아니면 다른 목적인지 불분명한 모임에 대하여는 그 모임의 중점 즉 주로 추구하는 목적이 무엇인지에 의해 집회인지 여부가 결정되므로, 그에 따라 음악축제 등 대규모 군중 모임도 집회로 평가받을 여지가 있게 되는 것이다. 위와 같이 집회의 정의에서 ‘2인설’을 취함에 따라 사적인 영역에 국가가 간섭하려는 의도라는 비판이 있을 수 있으나, 집회란 공동의, 공적인 의사형성에의 참여를 위한 토론이나 시위를 목적으로 하여야 하기 때문에 2인 사이의 모든 만남이 집회로 평가되는 것도 아니고 다수인이 어떤 주제에 대하여 의견을 나누기 위하여 공개된 장소에서 만나는 것만으로는 집회의 개념을 충족시키지 못한다. 따라서 정치인 등이 어떤 장소를 공개방문 하는 행사(öffentliche Begehungen), 지역 현안 등을 논의하기 위한 지역 주민들의 정기 모임(Ortstermine), 전단 등을 이용한 1인 시위 등은 집회가 아니다. 노동쟁의 중의 집단행위도 원칙적으로는 집회가 아니나 다만 그것이 자신들의 주장을 공중에 전파하는 경우에는 달리 평가될 수 있다. 한편, 위 정의 규정에서 사용하고 있는 ‘주된(überwiegend)’이라는 단어는 ‘Love-Parade’에 관한 연방헌법재판소의 판례에 따른 것으로 이에 따라 어떤 행사의 중점이 무엇인가가 그것이 집회인지 아닌지를 결정하는 기준이 된다. 어떤 행사가 스포츠, 오락, 무도 등을 그 주된 목적으로 하고 의사의 형성은 단지 부수적인 목적에 불과하다면 그것은 집회가 아닌 것이다. 그 행사의 주된 목적이 상업적인 경우 역시 마찬가지이다. 이와 같이 집회의 개념을 충족시키지 못하는 행사에 대하여는 집회법이 적용되지 않고 일반 질서법, 경찰법, 도로교통법 등이 적용되므로, 도로점용 허가, 비용 부담, 교통법규 준수 등이 문제된다. 반면에 집회의 경우 허가나 비용 부담 등에서 특권을 누리게 된다. 한편, 집회는 다수인의 회합이 일정한 장소에서 이루어질 것을 그 전제로 하므로 인터넷 대화방 같이 인터넷 공간상에서의 가상적 모임은 집회의 개념을 충족시키지 못한다.