독일 연방 집회법 및 바이에른 집회법의 질서 유지 규정, 위반 행위에 대한 처벌 체계 및 법적 쟁점 doc_id CNTS-00118878380_6

동 조에서는 ‘금지되지 않은 집회의 질서 있는 거행을 방해할 의도로 질서문란행위를 하는 것은 금지된다(제4조).’라고만 규정하고 있다. 집회법초안과 바이에른 집회법은 같은 조문에서 폭력과 협박 행위도 열거하고 있으나 이는 별도로 규정하지 않았더라도 질서문란 행위의 범주에 포함된다고 볼 것이다. 다만, 처벌규정에서는 ‘금지되지 않은 집회를 좌절시킬 의도로 폭력을 행사하거나 협박을 하거나 또는 집회 질서의 현저한 문란을 야기한 자는 2년 이하의 징역 또는 벌금형으로 처벌된다(제20조 제1항 제2호).’라고 열거하고 있다. 한편, 다른 집회법들과 달리 집회에서의 일반적인 질서문란행위 금지, 집회에서의 주관자 또는 질서유지인에 대한 폭력·협박행위 금지, 호소 금지 등은 본 조에서 규정하지 않고 처벌규정에서만 규정하고 있다. 바이에른 집회법 제8조는 질서문란행위 금지와 호소 금지(Aufrufverbot)를 규정하고 있다. 이는 평화적 집회를 보장하기 위한 규정이다. 특히, 폭력에 대하여는 본 법에서 가장 엄한 형으로 처벌하고 있다. 우선, 공개 또는 비공개집회의 질서 있는 거행을 방해할 할 목적으로 질서문란행위를 하는 것은 금지된다(제8조 제1항). 주관자 또는 질서유지인의 거듭된 제지에도 불구하고 제8조 제1항에 위반하여 집회의 질서를 문란하게 하는 행위를 계속한 자(제21조 제2항 제4호)는 500유로 이하의 범칙금에 처해진다. 다음, 금지되지 않은 공개 또는 비공개집회를 저지 또는 해산시키거나 그렇지 않으면 그 거행을 좌절시킬 의도로, 폭력을 행사하거나 협박을 하거나 또는 현저한 질서문란을 야기하는 것은 특히 금지되고(제8조 제2항 제1호), 이에 위반하여 폭력을 행사하거나 협박을 하거나 또는 현저한 질서문란을 야기한 자(제20조 제1항 제2호)는 2년 이하의 자유형 또는 벌금형으로 처벌된다. 바이에른 집회법 제5조의 규정 역시 집회참가자의 의무에 관한 연방 집회법 제10조, 제11조 제2항 및 제13조 제2항의 내용을 하나의 조문에 규정하고 체계적으로 총칙에 위치시킨 것이다. 우선, 집회에 참가하는 사람들은 주관자 또는 질서유지인의 질서 유지를 위한 지시에 복종하여야 한다(제5조 제1항). 그 지시는 집회의 질서 즉 집회의 외적인 진행에 관한 것이어야 하므로 집회의 질서를 문란하게 하는 것이 아닌 행위를 본 항의 지시에 의해 중지시켜서는 아니 된다. 집회로부터 배제된 자는 지체 없이 집회장소를 떠나야 한다(제5조 제2항). 또한, 집회가 해산되면 모든 참가자들은 지체 없이 집회 장소를 떠나야 한다(제5조 제3항). 이들은 연방 집회법 제11조 제2항 및 제13조 제2항 중 ‘즉시(sofort)’를 명확성의 원칙에 따라 독일 민법 상의 개념인 ‘지체 없이(unverzüglich)’로 바꾼 것으로, 이에 위반한 자들은(제21조 제2항 제2호 및 제3호) 각각 500유로 이하의 범칙금에 처해진다. 해산명령은 행정행위를 통하여 집회를 종료시키는 것으로 해산명령이 있게 되면 집회는 단순한 군집(Ansammlung)으로 변하게 되어 더 이상 기본법 제8조 제1항에 따른 보호를 받지 못하고 경찰법이나 일반 행정법의 규율을 받게 된다. 제14조 제2항에 위반하여 집회를 거행한 주관자(제20조 제2항 제3호)는 1년 이하의 자유형 또는 벌금형으로 처벌되고, 금지된 집회에 참가한 자(제21조 제1항 제9호 a목) 및 제14조 제1항의 제한에 위반한 주관자 또는 참가자(제21조 제1항 제10호)는 3,000유로 이하의, 집행 가능한 해산 명령 이후에 지체 없이 그 장소를 떠나지 아니한 자(제21조 제1항 제11호)는 1,000유로 이하의 범칙금에 각각 처해진다. 위험이 집회로부터 나오지 않아도 1. 위험을 야기한 사람에 대한 조치가 불가능하거나 적시에 불가능한 경우 또는 성공할 가망이 없는 경우 그리고 2. 관할 관청이 직접 또는 직무상 또는 집행상 원조를 통하여 보충되는 수단과 인력으로 그 위험을 방지할 수 없거나 적시에 방지할 수 없는 경우에는 제1항 및 제2항에 거론된 조치가 허용되는 것은 옥외집회와 같다(제14조 제3항). 연방 집회법은 그 위반행위를 범죄행위와 질서위반행위로 나누어 형벌 또는 범칙금으로 처벌한다. 제21조 내지 제28조의 규정은 형벌을, 제29조 및 제29a조는 범칙금을 규정하고 있다. 형벌의 법정형 상한은 3년 이하의 자유형 또는 벌금형, 2년 이하의 자유형 또는 벌금형, 6월 이하의 자유형 또는 180일수 이하의 벌금형 등 3종류로 규정되어 있고, 범칙금의 법정형 상한은 5,000마르크 이하, 3,000마르크 이하, 1,000마르크 이하 등 3종류로 규정되어 있다. 법정형 상으로는 우리 집시법과 유사하나 독일 형법이 우리 형법에 비하여 대체로 법정형이 낮은 것에 비추어 보면 집회법 위반 사범을 비교적 엄하게 처벌하고 있는 것으로 보인다. 그에 따라 주의 집회법들에서는 법정형이 다소 낮아지는 경향이 있는 것으로 판단된다. 관할 관청은, 그 처분 발령 시 인식 가능한 상황에 따르면 집회의 거행으로 인하여 공공의 안전 또는 질서가 직접적으로 위태롭게 되는 경우 또는 제12조 제1항의 전제조건이 존재하는 경우 집회를 제한하거나 금지할 수 있다(제15조 제1항). 제한이나 금지 조치는 집회 개시 전 적시에 실행되어야 하고(제15조 제3항), 관할 관청은 제한 또는 금지의 요건이 존재하거나 법원에 의한 제한에 위반하는 경우 집회의 개시 이후에도 집회를 제한하거나 해산할 수 있다(제15조 제4항). 제한과 금지나 해산과의 관계에 대하여는 역시 명문의 규정은 없지만 비례의 원칙이 적용된다고 할 것이다. 법원에 의한 제한은 행정법원법(Verwaltungsgerichtsordnung, VwGO) 제80조 제5항 제4문 소정의 집행정지효 회복을 위한 절차 또는 연방헌법재판 소법(BverfGG) 제32조 소정의 가명령 절차에 의해 행해질 수 있다. 집행 가능한 제한, 금지, 해산 명령 또는 법원에 의한 제한에 위반한 주최자 또는 주관자(제20조 제2항 제4호)는 1년 이하의 자유형 또는 벌금형으로 처벌되고, 그에 위반한 그 이외의 사람(제21조 제1항 제6호)는 3,000유로 이하의 범칙금에 처해진다. 먼저, 연방헌법재판소는 바이에른 집회법 중 질서위반행위 처벌 규정 일부인 제21조 제1호, 제2호, 제7호, 13호 및 제14호에 대하여 그 효력을 잠정적으로 박탈하였다. 제1호는 제3조 제3항에 위반하여 집회의 시간, 장소, 목적 및 주최자의 성명을 밝히지 않은 경우, 제2호는 제4조 제3항 제1문 또는 제3문에 위반하여 적당한 조치를 취하지 않거나 집회의 종료 선언을 하지 않은 경우, 제7호는 제7조 제2항에 위반하여 집회에 참가한 경우, 제13호는 제13조 제1항 제1문에 위반하여 신고를 틀리게 하거나 충분히 하지 않거나 적시에 하지 않은 경우, 그리고 제14호는 제13조 제2항 제3문에 위반하여 통지를 틀리게 하거나 충분히 하지 않거나 적시에 하지 않은 경우이다. 이들은 주최자의 집회 공지·초청 시 의무, 신고 의무, 통지 의무, 주관자의 의무, 참가자의 군사적 행태 금지 등에 관한 것으로 구체성과 명확성이 부족하여 규정의 규율 범위가 모호하였고 이 규정들이 처벌규정과 결합할 경우 국민에게 위하적 효과를 가져 오고 집회의 자유를 침해할 수 있다는 이유로 그 효력을 박탈하였다.