기업 구조조정 과정에서의 제도적 문제점과 시장 실패 극복을 위한 정부의 적절한 역할 및 민관 협력의 필요성 doc_id CNTS-00118878745_2

상장회사의 매수청구권도 문제다. 우리나라에서는 주주를 보호하기 위해 회사가 자산의 일부를 매각할 때 이를 반대하는 주주는 회사에 주식의 매수를 요구할 수 있다. 다른 선진국도 일반적으로 비슷한 제도가 있다. 문제는 우리나라는 상장회사 주주도 이러한 권한이 있다는 점이다. 상장회사가 자산을 매각할 때 이를 반대하는 주주들은 주식시장에서 보유주식을 매각할 수 있기 때문에 다른 나라에서는 비상장회사에서만 주식매수청구권을 인정하고 있다. 많은 상장회사들은 자산매각을 하고 싶어도 주식매수청구권 때문에 무산되는 경우가 많다. 다행히 도산법은 법원의 감독 아래 자산을 공개매각 할 때 주식매수청구권을 배제할 수 있도록 하고 있지만, 재무구조가 악화되고 있는 일반적인 기업들이 선제적 구조조정을 위한 자산매각을 하고 싶어도 주식 매수청구권 때문에 자산 매각이 쉽지 않다. 2011년 상장사협의회의 조사에 따르면 상장기업 조직개편의 61%가 자산의 일부 매각일 정도로 가장 많이 사용되는 재무 개선 방식이지만, 주식매수청구권으로 인해 조직개편이 무산되는 경우가 많다는 점을 지적하고 있다. 반대주주의 주식매수청구권을 배제하고 자산을 매각하기 위해서는 법정관리로 가는 수밖에 없는 것이다. 워크아웃은 주요 채권자들인 금융기관, 특히 은행들과 정부가 주도하여 구조조정을 하는 제도이다. 외환위기 당시 법원을 통한 구조조정 절차의 기간이 길고 운전자금 공급 방안이 부족하다는 인식 하에 워크아웃제도가 도입됐다. 현재 기촉법에 따르면 워크아웃은 금융감독원이 기업들을 실사하여 부실기업을 선정하면, 기업들이 자율적으로 신청할 수 있다. 기업이 워크아웃을 신청하면 모든 채권자들이 워크아웃에 참여하는 것이 아니라 채권 금융기관만이 워크아웃에 참여하기 때문에 절차가 빠르다. 워크아웃에 참여하는 금융기관들은 기업의 정상 운영을 위해 자금을 공급하고, 나머지 채권자는 정상적으로 채권을 행사할 수 있으며, 주식도 원칙적으로 감자되지 않고 주식거래가 중단되지 않는다. 경영진의 교체에 대해서는 부실책임이 있는 경우 채권단의 요구로 경영진이 교체될 수 있다. 워크아웃은 금융기관 가운데 대출 채권을 적게 가지고 있는 금융기관들의 재산권을 침해한다는 문제가 있다. 채권 금융기관 중에 전체 대출채권의 75% 이상을 가지고 있는 금융기관들의 동의만 있으면 채무재조정이 이루어지기 때문에 소액의 채권을 보유한 다른 금융기관들의 재산권을 침해하는 위헌적인 요소가 있다. 정부의 개입도 문제다. 사실상 워크아웃 대상 기업의 선정부터 채무재조정까지 모든 절차에 금융당국이 개입하고 있는데 이는 시장경제의 원칙을 침해할 수 있다. 정부의 개입으로 인한 개별 금융기관의 희생도 우려된다. 금융기관이 가지고 있는 대출은 대부분 담보대출로서 법정관리로 가도 손실이 나는 경우가 많지 않기 때문에, 워크아웃 상의 출자전환을 무리하게 강제하면 금융기관의 건전성을 훼손할 것이다. 또한 모든 채무가 아니라 채권 금융기관의 채무만 조정되고 나머지 채권들은 조정되지 않는다는 점도 한계로 지적된다. 외국은행의 대출이나 회사채, 일반 상거래 채권들은 원칙적으로 조정되지 않고 있기 때문에 워크아웃의 재무구조 개선효과가 과거보다 작아질 수 있으며 손실을 분담하지 않는다는 도덕적 해이의 문제도 발생할 수 있다. 시장에 대한 정부 개입의 정당성은 시장의 실패냐 정부의 실패냐 논쟁과 같이 경제학의 영원한 과제이다. 그런데 위 부실기업 대주주와 채권은행단 간의 대립에서 보는 바와 같이 민간 개개인의 경제적 의사결정 에서 ‘조정의 실패(coordination failure)’가 두드러지면 정부의 역할이 요구될 수밖에 없다. 정부의 기업 구조조정을 위한 시장 개입은 주로 경제위기가 발생한 후 사후적으로 금융시스템 안정, 금융기관 지원 및 구조조정, 금융기관 부실채권 정리를 목표로 하는 경우가 많다. 각 나라별로 미국에서 정리신탁공사(RTC), 일본의 산업재생공사, 스웨덴의 SECURUM, RETRIVA, 핀란드의 ARSENAL 등이 있고, 우리나라에서는 자산관리공사(KAMCO)와 예금보험공사 등이 있다. 정부의 구조조정 개입에 관해서는 많은 논쟁을 불러일으켜서 미국에서도 Fannie Mae, Freddie Mac, AIG, Citi, GM 등의 국유화조치에 관한 논쟁이 있었고, 특히 후진국에서는 멕시코나 필리핀에서와 같이 기득권층의 반발, 정부의 부패, 정치적 압력 등으로 인해 실패하는 사례가 많았다. 즉 글로벌 경제위기에 대항하기 위한 정부의 정책패키지는 단순히 저축기관들과 금융체계의 안정을 회복해서 수요를 자극하려는 단기적인 목표뿐만 아니라 연구개발, 인프라, 교육, 경제의 생태화, 혁신과 중소기업 지원을 통해 장기적 성장과 경제쇄신을 꾀하려는 것이다. 정부가 민간기업의 국유화까지 포함해서 OECD 경제에서 더 큰 역할을 하게 됨에 따라 21세기 경제에 정부의 적절한 역할에 대한 토론이 제기되었다. 대체로 금융부문에 대한 지원과 같이 단기적인 것이여야만 하고, 민간부문이 주요 경제주체로 돌아오기만 하면 정책개입은 비교적 빠르게 물러나야 한다는 것이다. 그러나 최근 장기 경제성장을 강화하고 비교우위를 개선한 몇몇 국가들의 성공에 근거해서 구조 전환과 산업 쇄신을 촉진하는 정부의 적절한 역할에 관해 새롭게 토론이 전개되었다. ‘제도 혁신’에 관해 Rodrik(2004)와 같은 최근 문헌들의 통찰력을 근거로 제시하면서 새로운 접근이 필요함을 주장하게 되었다. 즉 지식의 유출(spill-overs), 혁신 노력에 따르는 결과에 대한 불확실성-정보의 불일치, 경제와 혁신체계 기능의 경직성과 체계의 실패에서 오는 저성장 고착 현상 등과 같은 중요한 시장실패와 체계의 실패를 인정하고 그것들을 극복하기 위해 정부가 개입을 한 경우가 있었으나 고압적(heavy-handed)일 때가 많았다는 것이다. 이에 비해 정부와 민간부문 간 전략적이고 유연한 협력이 강조된다. 민간의 기업가정신과 시장 기능이 성장의 주요 동력으로 여전히 간주되는 가운데, 정부는 재산권, 계약이행과 근대 정부의 기본 기능을 분명히 하는 것 이상으로 전략적, 조정 기능을 수행해야 한다는 것이다. 그래서 관민 협력을 통해 사업의 기회와 장애를 이해하고 도출하며, 정책개입 즉 혁신과 기업가정신을 앙양할 정책이 필요한 영역을 인식하는 것을 목표로 해야 한다. 과거의 경험을 보건데 하향식 정책과 산업 정책은 작동하지 않는다. 구조변화와 경제적 사회적 성과-가령 생태경제 등-를 정부가 촉진할 수 있다. 공공지출이 민주적 과정-하향식과 상향식의 과정을 결합하는-을 통해, 미래 선진국의 경제방향에 영향을 미치는 연구, 교육, 인프라, 기타 정부지출에 관해 지출우선순위를 설정할 수 있다. 여기에서 논의되는 국가개입의 필요성에 대한 재인식이 전통적인 하향식의 산업정책과 다르다는 것과 마찬가지로 국가개입이 불균등발전에 의한 대량생산을 추구한 대규모 기업의 양성과는 다를 것이다. 실제로 전후 1960-70년대 자본주의경제 발전을 선도한 것이 A. D. Jr.Chandler(1990)의 주장과 같이 규모의 경제와 범위의 경제가 가능한 대규모 기업이었다면, 1990년대 이후에는 오히려 대규모 기업 중심의 경제에 서 중소기업 중심의 경제로 전환을 한 나라들이 더 높은 경제성장을 한 것으로 실증적으로 분석되고 있다. 심지어는 중소기업 중심의 경제로 구조조정을 하지 않으면 ‘성장에 형벌(the growth penalty)’을 겪는다고 분석한다(David B. Audretsch 외, 2002).