온실가스 감축을 위한 목표관리제와 배출권거래제의 상호 연계성, 운영 현황 및 제도적 효율성 제고 방안 doc_id CNTS-00118878748_3

목표관리제는 녹색성장법에서 국가 온실가스 감축목표를 달성하기 위한 수단으로 규정한 제도이며, 온실가스 다배출 및 에너지 다소비 업체를 ‘관리업체’로 지정하고, 관리업체에 온실가스 배출량과 에너지 사용량 감축 목표를 부과하여 달성실적을 점검ᆞ관리하는 제도이다. 다만, 배출권거래제가 시행되면서 이중부담 배제를 위해 배출권거래제의 ‘할당대상업체’에 대해서는 목표관리제를 적용하지 않고 있다. 따라서 목표관리제가 도입된 2012년부터 배출권거래제 시행 이전인 2014년까지는 목표관리제가 온실가스 다배출 업체를 대상으로 주요 배출원에 대한 배출량 통계관리, 온실가스 감축이행에 대한 선행학습 등 배출권거래제의 시범단계로서의 역할을 수행한 것으로 평가할 수 있으며, 배출권거래제가 도입된 2015년 이후에는 온실가스 배출량이 상대적으로 많은 업체는 목표관리제에서 제외되고, 상대적으로 배출량이 적은 업체들이 목표관리제의 적용을 받고 있다. 정부는 기업의 온실가스 저감을 위해 목표관리제와 배출권거래제 등 2개의 제도를 동시에 운영하고 있다. 위 2가지 제도는 직접규제(목표관리제) 및 시장 메커니즘을 통한 간접규제 (배출권거래제)로 성격이 상이하나, 많은 부분에서 상호연계되어 있다. 먼저 기업의 온실가스 배출량을 산정·보고하는 명세서를 2개 제도에서 동일한 양식으로 사용하고 있고, 배출권거래제를 적용받는 업체에 대해서는 목표관리제의 적용을 제외하고 있다. 또한 배출량이 많더라도 배출권거래제를 바로 적용하지 않고, 일정기간 동안 목표관리제를 통해 배출량을 산정·보고한 후 배출권거래제를 적용토록 하고 있으며, 목표관리제 대상 업체 중 배출량 기준에 관계없이 자발적으로 신청한 업체에 대해서는 배출권거래제를 적용하고 있다. 배출권거래제의 할당대상업체는 목표관리제 관리업체 중 최근 3년간 온실가스 배출량이 연평균 125,000 tCO2eq/yr 이상인 업체이거나, 25,000 tCO2eq/yr 이상인 사업장을 대상으로 한다. 이는 목표관리제 관리업체 기준 중 2011.12.31.까지의 기준과 동일한 수준이며, 목표관리제 관리업체 지정기준을 시행령에서 규정하고 있는 것과 달리 배출권거래제 할당대상업체의 지정기준은 법률에서 규정하고 있는 것이 특징이다. 이러한 사유로 인하여, 2012년 이후 지정기준 강화로 인하여 목표관리제의 관리업체로 추가로 지정된 업체 중, 온실가스 배출량이 지속적으로 증가하지 않은 업체는 배출권거래제로 편입되지 못하고 계속해서 목표관리제에 남아있게 된다. 2015년 11월 기준, 할당대상업체는 총 525개 업체·사업장이며, 2016년부터는 목표관리제 관리업체 중 44개 업체·사업장이 신규로 배출권거래제 할당대상업체로 지정되어 총 569개 업체로 확대될 예정이다. 이와 같이 목표관리제 및 배출권거래제도는 상호간에 연계가 되어 있으며, 목표관리제는 배출권거래제를 위한 준비단계로써의 성격이 강했다. 배출권거래제가 도입되기 이전인 2014년까지는 목표관리제를 통해 상당량의 배출량을 관리하였으나, 2015년 배출권거래제 도입 이후에는 온실가스 다량 배출업체들은 모두 목표관리제에서 제외되었으며, 현재는 배출량이 상대적으로 적은 업체만이 목표관리제의 적용을 받고 있다. 목표관리제와 배출권거래제는 대상기업의 기준이 상이하기 때문에, 현재 목표관리제 대상 업체 중에서 장기적으로 배출량이 증가하지 않는 업체는 배출권거래제를 적용받을 가능성이 낮다고 할 수 있다. 목표관리제 대상업체 개수는 250~300개로 2개 제도의 관리대상 업체의 30% 이상을 차지하지만, 이들 업체의 온실가스 배출량은 3% 미만으로 미미한 수준이다. 배출량의 규모에 관계없이 온실가스를 배출하는 업체가 오염자부담원칙에 따라 이를 저감하기 위한 노력을 하여야 하는 원칙은 유지되어야 할 것이나, 온실가스 저감 노력에 관계없이 제도를 대응하기 위한 행정적인 절차를 고려하였을 때, 목표관리제 관리업체의 지정기준(온실가스 배출량 및 에너지 사용량)이 적절한지에 대한 재검토가 필요하다고 할 수 있을 것이다. 제도 운영의 효율성을 위해서 목표관리제와 배출권거래제의 통합을 검토할 필요가 있다. 앞서 살펴본 바와 같이, 목표관리제 대상업체 개수는 250~300개로 전체 관리대상 업체의 30% 이상을 차지하지만 온실가스 배출량 비중은 3% 미만으로 미미한 수준이다. 따라서 대상업체의 관리비용 대비 제도의 효과성에 의문이 있을 수 있으며, 적용기준 통일을 통해 목표관리제가 배출권거래제의 준비단계로써 기능한다면 사회적 효율이 향상될 수 있을 것이다. 또한 약 600개의 업체가 대상인 배출권거래제 운영을 위해 6개의 중앙 부처가 관여하고 있는 것은 행정의 비효율로 인식될 우려가 있으나, 아직까지 운영체계 변경 이후 제도가 본격적으로 운영되지 않았기 때문에, 향후 운영체계 변화에 따른 효율성·효과성에 대한 추가적인 검토가 필요할 것이다. 배출권거래제가 목표관리제와 다른 가장 큰 부분은 할당대상업체간에 배출권거래를 통하여 감축의무를 달성할 수 있다는 것이다. 따라서 배출권거래제도가 성공적으로 유지되기 위해서는 거래시장의 활성화가 무엇보다도 중요하다고 할 수 있다. 배출권의 거래는 한국거래소(KRX)가 운영하는 거래시장을 통한 거래(이하 장내거래) 뿐만 아니라 거래소 거래시장 외에서 매도자와 매수자간에 직접 매매계약을 체결하는 장외거래도 가능하다. KRX를 통한 거래의 경우 거래량 및 거래가격 등의 정보가 매일 홈페이지를 통해 공시가 되고 있으나, 장외거래의 경우에는 매매자들이 해당 계약 내용을 온실가스종합정보센터에 개별적으로 보고하는 것으로 끝나기 때문에 거래량 및 거래가격이 공개되어 있지 않다. 장내거래의 경우, 배출권거래시장이 개장한 2015년 1월 12일부터 2016년 6월 10일 현재까지 KRX를 통해 거래된 배출권의 양은 약 423만톤이며, 이는 1차 계획기간 1차 이행연도(2015년)의 배출권 총 수량 5억 7,346만톤의 0.7% 수준에 그치고 있다. 반면 배출권거래가격은 시장 개장 초기 8,640원이었던 것이, 현재는 16,600~18,500원 수준으로 2배 정도 상승하였다. 할당배출권의 거래가 상대적으로 적은 이유는 여러 가지가 있을 수 있다. 전체적으로 시장에서 배출권이 부족한 것이 원인이 될 수 있겠으나, 최근 환경부에서 잠정적으로 밝힌 내용에 따르면, 시장 전체적으로 약 7백만톤의 여유가 있는 것으로 나타나 배출권 부족이 거래실적 저조에 미친 영향은 낮은 것으로 사료된다. 반면, 배출권을 이월시킬 수 있는 제도의 특성으로 인한 거래실적 저조가 더 큰 영향을 미친 것으로 보이는데, 현 제도에서는 당해연도의 잉여 배출권을 다음 이행연도로 이월하는 것을 허용해 주고 있어 배출권의 여유가 있는 업체가 시장에서 이를 매도하기보다 이월하는 전략을 사용하기 때문으로 판단된다. 또한 매도·매수간의 사전정보 없이 시장을 통해 거래가 이루어진 경쟁매매의 경우 거래 비중은 12%로 상당히 낮은 수준인데, 일부에서는 당일 거래 체결 후, 당일 거래대금 결제가 이루어져야 하는 현 시스템의 한계를 그 이유로 지적하기도 한다.