세종특별자치시의 탄생 배경과 행정수도 실현을 위한 헌법적 쟁점 및 세종학 연구의 필요성 doc_id CNTS-00118879080_1

현재의 세종특별자치시(이하 ‘세종시’라 함)는 2010년 12월 27일에 공포된 「세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법」(이하 ‘세종시법’이라 함)에 따라 충청남도 연기군 전역, 공주시의 일부와 충청북도 청원군의 일부를 흡수하여 2012년 7월 17번째 광역자치단체로 출범하였다. 광역(특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도)과 기초(시, 군, 구)의 2계층제 지방자치를 실시하고 있는 우리나라에서 세종시는 광역단체이면서 인구가 과소하여 그 안에 여러 개의 기초단체가 존재하지 않고 광역단체가 기초단체의 역할을 동시에 수행하고 있다. 이러한 세종시의 탄생배경은 다음과 같다. 2002년 12월 19일 실시된 제16대 대통령선거에서 당선된 노무현 후보는 대선공약으로, 수도권의 과밀화 방지를 위해 행정수도 이전을 제시하였고, 당선 후 이를 추진하기 위하여 정부는 2003년 10월 「신행정수도의 건설을 위한 특별조치법」(이하 ‘신행정수도특별법’이라 함)을 제안하였다. 2017년 5월 제19대 대통령선거를 앞두고 세종시는 대한민국 그 어느 지역보다 뜨거웠다. ‘충청의 마음을 얻는 자가 대선에 승리한다’는 역대 대선 분석 결과와 함께 5명의 유력후보들은 내용 면에서는 차이가 있었지만 모두 ‘행정수도’에 대한 공약을 제시하였으며, 대선 이후 개헌의 바람과 함께 ‘지방분권 강화’와 이를 통한 ‘국가균형발전 실현’이라는 시대적 과제를 앞두고 세종시의 ‘행정수도’에 대한 열망은 그 어느 때보다 강하다고 할 것이다. 그러나 이러한 열망이 실현되기에는 지난 이명박·박근혜정부에 의해 꾸준히 제기되었던 시기상조론, 충청권 표심을 얻기 위한 표풀리즘, 국민적 무관심이라는 등의 사실적 상황을 비롯한 헌법재판소의 신행정수도특별법 위헌 결정 등의 규범적 상황 등과 같은 여러 장애물이 존재한다. 이 글은 기본적으로 ‘실질적인 행정수도=세종시’라는 명제를 규범학적으로, 특히 헌법적으로 검토하고자 하였다. 이러한 이유로 먼저, 헌법재판소의 신행정수도특별법에 관한 위헌결정을 정리하고, 이를 비판적으로 검토하였다. 이후 본안판단에서 헌법재판소의 다수의견은 다음과 같은 논리를 갖는다. 먼저, 헌법재판소는 신행정수도특별법이 명시적으로 수도이전을 규정하고 있지는 않지만 수도의 이전을 주요내용으로 한다고 보았다. 헌법재판소의 결정에 따르면, 수도는 “국가권력의 핵심적 사항을 수행하는 국가기관들이 집중 소재하여 정치‧행정의 중추적 기능을 실현하고 대외적으로 그 국가를 상징하는 곳”으로, 핵심적인 구성요소는 “의회를 통한 입법기능이 수행되는 곳, 대통령의 활동이 수행되는 곳, 그리고 정부기능을 수행하는 국가기관들의 활동이 이루어지는 장소”이다. 국회와 대통령의 소재지가 수도라는 명제의 근거이다. 다만 정부조직이 한 도시에 집중할 필요는 없으며, 정부조직의 분산배치는 정책적 고려사항이다. 그런데 신행정수도특별법은 신행정수도가 국가의 정치‧행정의 중추기능을 담당하기에 충분한 정도가 되어야 한다고 규정하고 있기 때문에(법 제2조 제1호) 신행정수도는 곧 수도의 이전을 의미한다는 것이다. 이처럼 30년 단절 속에 새로이 부활된 우리나라의 지방자치 실시는 그 동안 중앙집권적 관치에 가려 매몰되었던 지방주민의 욕구 수렴과 지역의 문화와 정체성의 중요성을 강조하는 계기를 가져왔다. 그 결과 지방자치는 주민의 욕구와 문화 그리고 지역의 특성에 바탕을 둔 지방자치가 되어야 한다는 인식이 자리를 잡게 되었다. 이러한 인식은 더불어 주민의 욕구를 반영하고 지방의 문화와 특성에 근거를 둔 지방자치 실시를 위한 이론적 근간을 제공할 수 있는 지방연구의 필요성을 자연스럽게 대두시키는 결과를 가져왔다. 이상과 같은 지방연구의 필요성에 발맞춰 우리나라에서 지방학의 연구가 본격화되기 시작한 것은 민선 지방자치가 부활된 1991년 이후라고 볼 수 있다. 1991년 이후 지방연구가 본격화 되는 가운데 1994년 서울학연구소가 개설되었고, 2002년도에는 인천학연구원이 그리고 2004년도에는 대전학연구회가 발족되어 활발히 연구를 전개해오고 있다. 최근에는 전국에 걸쳐 다수의 지방자치단체를 중심으로 지방학의 연구가 활발히 전개되고 있는 실정이다. 지방은 중앙에 대한 상대적 개념이다. 공간적으로 말하면 중심지인 중앙을 제외한 나머지 주변지역을 말한다. 그러므로 우리나라에서 지방은 수도권 밖의 지역을 총칭하는 용어이다. 따라서 지방학은 서울이나 수도권 지역이 아닌 주변지역인 지방을 연구하는 학문이다. 지방학은 1991년 지방자치가 부활됨에 따라 활성화된 학문으로서, 30년 동안 지방자치가 단절됨으로써 그 동안 소홀하였던 지방연구를 통하여 지방의 정체성을 규명하고 잠재력을 발굴하며 더 나아가서는 새로이 시작하는 지방자치의 성공을 위한 이론적 근간을 구축하고 정책개발에 연구의 주안점을 두고 있는 연구활동이다. 이렇게 볼 때 세종학은 공간적으로 지방인 세종자치시의 자치권이 미치는 권역을 대상으로 연구하는 학문함으로써 세종의 정체성을 규명하고 잠재력을 발굴하여 세종시 현안문제를 해결할 수 있는 정책대안을 모색하는 학문이라 하겠다.