한·미 방위비분담의 개념과 역사적 전개 과정, 주요 쟁점 및 협정의 운용 방식에 관한 고찰 doc_id CNTS-00118879388_1

광의의 방위분담(Burden-sharing)은 동맹관계의 유지･관리에 필요한 제반비용과 책임에 대한 분담이다. 이는 방위비분담(비용분담), 역할분담(국방비 지출 등), 역외분담(PKO, 해외파병 등), 안보분담(해외원조 등)을 포괄한다. 협의의 방위비분담은 동맹국 군대의 ‘ 주둔비용’ 에 대한 주둔국의 비용분담(cost-sharing)을 의미한다. 직접지원(예산지원)과 간접지원(비예산지원)으로 분류된다. 직접지원은 방위비분담 특별협정(SMA) 지원, 비(非)-SMA 직접지원으로 나뉜다. 비용분담의 직접지원, 간접지원을 포함하여 주둔국지원(Host Nation Support)이라고 일반적으로 칭한다. 한･미 간 방위비분담의 핵심은 SMA 지원으로, 통상 ‘ 방위비분담금’으로 불린다. 한국의 주한미군에 대한 지원은 1966년에 체결된 주한미군지위협정(SOFA: Status of Forces Agreement)에 의해 공식적으로 시작되었다. SOFA에 의한 지원은 간접지원이 주를 이룬다. 하지만 한국은 1974년부터 연합방위증강사업(CDIP), 전쟁예비비축탄(WRSA: War Reserve Stocks for Allies) 및 미군 전용탄의 저장관리를 지원하였다. 이때부터 주한미군에 대한 직접지원이 시작되었다. CDIP은 SOFA에 준용하여 지원되다가, 1983년 3월에 제정된 국방부 훈령 297호(연합방위증강사업 추진방침 및 절차)에 의해 지원이 이루어졌다. WRSA탄 저장관리는 한･미 단일탄약지원체제(SALS-K: Single Ammunition Logistics System-Korea) 협정(1974년)에 근거하여 지원되었다. 1987년 8월에 한･미 공군은 한･미 항공탄약 공동 관리 양해각서(MAGUM: Munitions Storage Activities Gained by Negotiations Under MOU)를 체결하였다. 이 각서에 의해 한국은 탄약 저장관리를 해주고, 미국으로부터 일정 경비를 지불받았다. 그런데 1990년부터 한국은 미 공군 탄약의 저장관리비를 분담하게 되었다. 또 양국은 20차･21차 한･미 연례안보협의회의(SCM)에 따라 1989년 2월에 “미군 항공기 정비지원에 관한 합의각서”, 1990년 2월에 “미군 항공기 및 지상장비 정비지원에 관한 합의각서”를 체결하여 한측이 정비지원을 하였다. 1991년부터는 SOFA 제5조에 관한 방위비분담 특별협정(SMA)을 체결하여 주한미군의 주둔경비를 본격적으로 분담하고 있다. SOFA 제5조 제1항은 시설과 구역을 제외하고 주한미군 유지에 따르는 모든 경비는 미측이 부담하도록 규정하고 있다. 1974년 이후 한국이 직접 지원을 한 CDIP, SALS-K, MAGNUM, 정비지원은 모두 1991년에 체결된 제1차 방위비분담 특별협정의 지원 항목에 포함되었다. 그러나 트럼프 행정부 출범 직후 각료들은 한국, 일본의 방위비분담에 대해서는 원론적인 입장을 제시하고 있다. NATO 회원국에 대해서는 국방비 증액을 강하게 요구하고 있다. 렉스 틸러슨 미 국무장관은 올해 2월 초 상원 외교위 민주당 간사인 벤 카딘 의원에게 제출한 서면 답변에서, “일본과 한국은 이미 주둔미군을 지원하는 데 많은 양을 기여하고 있으며, 앞으로 두 국가와의 대화가 생산적으로 진행되고 공평한(equitable) 방위비분담 협정이 이루어질 것으로 낙관한다”고 평가했다. 제임스 매티스 미 국방장관도 올해 2월 초에 일본은 방위비분담의 본보기이며, 다른 국가들의 모범 사례라고 언급하였다. 반면 NATO 회원국에 대해서는 연말까지 방위비를 증액해야 하고, 그렇지 않으면 NATO에 대한 미국의 방위공약을 조정하겠다고 말했다. 둘째, 2019년 방위비분담금은 합리적인 수준에서 결정되어야 한다. 한･미 동맹의 신뢰성 강화와 주한미군의 안정적 주둔여건 보장을 목표로 제9차 특별협정의 지원분, 향후 소요를 토대로 주한미군기지이전사업(YRP･LPP) 추진 성과, 사드(THAAD･고고도미사일방어체계) 배치 등을 총괄적으로 고려하여 국회와 국민이 이해 가능한 수준에서 방위비분담금이 결정되어야 한다. 미국이 주장한 100% 주둔비용 분담이나 대폭 확대는 미국에게도 최적의 선택이 아니고, 한국도 그런 안을 받아들일 가능성이 매우 낮다는 인식을 미국과 공유해야 한다. 만약 한국 분담 비중이 대폭 확대될 경우 이에 따른 후폭풍이 결코 양국에게 이롭지 않다. 따라서 2019년 한국 지원분은 한･미 양국이 서로 전략적으로 양보해서 윈윈(win-win)할 수 있는 수준이어야 한다. 방위비분담 협상에서 최대 쟁점은 방위비분담금 ‘규모’이다. 제6차 특별협정부터는 유효기간의 첫해년도 방위비분담금 규모가 협상의 초점이었다. 이 규모는 주둔비용 분담률과 방위비분담 규모 결정 방식과 관련이 있다. 방위비분담 협상에서 또 하나의 쟁점은 방위비분담금 ‘운용 방식’이다. 1991년 이후 문제가 누적된 방위비분담금 운용 방식은 제8차 특별협정에서 개선의 계기를 마련하였다. 방위비분담금의 연합토지관리계획(LPP)으로의 전용, 방위비분담금 운용의 투명성 미흡 등에 대한 국회의 지적뿐만 아니라, 미 상원군사위원회의 ‘ 해외 미군기지 비용 및 동맹국 기여 심의보고서(2013.4.15.)’에서 방위비분담금이 일부 ‘ 공돈(free money)’처럼 사용된다는 지적은 제9차에서 ‘ 제도개선 교환각서’의 체결을 유도하였다. 이 교환각서 체결을 통해 방위비분담금 운용의 투명성과 책임성을 강화하였다. 제9차 방위비분담 특별협정의 유효기간은 2014~2018년(5년)이고, 적용되는 첫 해인 2014년 한국 지원분은 전년 대비 5.8% 증가한 9,200억 원이다. 2015년 이후 분담금은 전년도 지원분에 전전년도 소비자물가지수(CPI)를 반영하여 인상하였는데, 최대 4%를 초과하지 못하도록 하였다. 특히 제9차 협정에서는 협정 이행의 ‘ 책임성’과 ‘투명성’을 높이기 위해 제도개선에 관한 교환각서가 채택되었다. 이 협정은 한･미 양국이 ‘윈윈(win-win)’한 결과로 평가되며 방위비분담 체제의 ‘ 안정성’을 높였다. 또 제도개선 교환각서를 체결하여 방위비분담금 운용방식의 유의미한 개선이 추진되고, 전략적 커뮤니케이션(SC)을 추진하였다는 점에서 의미를 찾을 수 있다.