한국 사회의 위기 극복과 지속 가능한 발전을 위한 지방분권 개혁 및 민주적 거버넌스 구축의 필요성 doc_id CNTS-00118879414_1

김순은 교수님의 발표문 ｢우리나라 지방분권 개혁의 과제｣를 읽고 많은 공부가 되었고 여러 가지를 다시 곰곰이 생각하게 하는 기회가 되었습니다. 지방분권은 지방자치가 공식적으로 도입된 이후로 지속적으로 논의의 대상이었고 더 좋은 정부가 되기 위해서 중앙정부-지방정부 간의 관계와 역할을 개선하기 위한 우리나라의 오랜 핵심주제였습니다. 특히, 대선이 다가오면 항상 일부분 또는 핵심적 공약으로서 지방분권이 논의되었습니다. 이번 대선을 앞두고도 지방분권은 매우 중요한 공약이 될 것으로 예상되며 특히, 저성장사회에 진입한 우리나라의 미래를 재건하는데 지방분권 개혁은 매우 중요한 영향을 미칠 것으로 생각됩니다. 토론문에서는 우리나라의 정부별 지방분권과 일본의 지방분권의 특징에 대한 부분보다는 지방분권의 향후과제와 차기정권의 지방분권 성공요건을 중심으로 논의를 해보고자 합니다. 1930년대 대공황을 거치면서 국가의 역할이 새롭게 조명되었다. 경제의 중요성이 크게 부각되면서 국가의 역할에 경제 활성화가 포함된 이후 현재까지 많은 국가들이 경제정책을 국정의 최우선 과제로 삼고 있다. 국가재정을 통한 경제정책의 시행으로 적자재정을 관행화한 탓에 대부분의 선진국들이 재정적자의 어려움을 겪고 있다. 제2차 세계대전 종전 이후에는 전후 부흥을 위한 경제에 대부분의 국가가 몰두하기도 하였다. 시장의 실패와 빈부의 격차가 격심해 짐에 따라 계층 간, 지역 간의 소득 재배분이 중요시되었다. 뿐만 아니라 최대 다수의 최대 행복 등 사회복지의 영역이 점진적으로 국가의 역할로 논의되었다. 이를 위하여 현대적 의미의 누진적인 소득세가 미국을 중심으로 도입되기 시작하였다. 미국은 1913년 헌법수정조항 제16조의 규정으로 소득세가 공식적인 세제로 도입되었다. 제2차 세계대전이후에는 영국을 중심으로 사회복지국가의 건설이라는 대의 하에 국가의 역할이 더욱 강화되었다. 미국도 1960년대 위대한 사회(Great Society)의 건설이라는 목표 하에 사회복지의 확장에 동참하였다. 한국 사회는 저출산·고령화, 청년실업, 공교육비의 부담증가, 고용 없는 장기 저성장의 위기에 놓여 있다. 한편 중앙집권적인 국가운영은 비효율적인 방향으로 진행되고 있다. 또한 중앙집권세력들(예: 중앙정부, 중앙정치, 중앙언론, 대기업)은 연대하여 중앙집권체제를 공고히 하였고, 국가운영체제가 비정상적·비효율적으로 작동하게 하였다. 이들 중앙집권세력들은 수도권과 비수도권의 격차를 고착화 시키고, 지방자치단체의 자율성을 훼손하며, 장기적으로 국가발전의 동력을 왜곡하는 방향으로 작동하고 있다. 따라서 주민주권의 토대 위에 분권과 자율의 지방자치시스템의 국가개조를 단행해야 하며, 국가균형발전도 중앙정부 주도에서 지역 중심의 발전 패러다임으로 전환한다. 궁극적으로 헌법 개정을 통한 분권공화국으로 국가운영 패러다임을 개조하고, 국가균형발전을 지역 주도로 스스로 추진할 수 있도록 시스템을 개혁한다. 분권과 국가균형발전을 통하여 지방이 건강한 나라, 골고루 잘 사는 대한민국을 지향한다. 20세기 후반부터 세계적으로 나타난 두드러진 현상의 하나는 사회문제를 해결하는 접근방식에서의 변화이다. 즉, 사회문제를 해결하는데 있어서 특정 집단의 주도적 역할에 의한 문제해결 접근이 퇴색하고 이해관계자들의 적극적 참여에 의한 문제해결 접근방식으로의 변화이다. 이러한 시대적 흐름을 반영하고 있는 것이 ‘정부 없는 거버넌스(Governance without Government)’라는 용어라고 할 수 있다. 거버넌스는 여러 가지의 논의가 있지만 일반적으로 ’공사 영역의 다양한 행위자들이 분리되지 않고 함께 결합하고 조화를 이루어 사회문제를 해결해가는 국정관리 양태‘로 정의한다. 물론 좋은 거버넌스(good governance)는 국가를 포함한 관련된 행위주체들 간의 대등한 입장을 가정하는 의사결정과정을 말하는 민주적 거버넌스이고, 거버넌스에 관한 논의의 핵심은 바로 이 민주적 거버넌스의 구축에 있다. 한편 좋은 거버넌스 (good governance)’ 인가는 사회문제를 해결하기 위해 협력을 유도해 낼수 있는 ‘규칙의 질’에 달려있다. 즉 규칙의 질, 조직역량, 리더십의 기술 등은 모두 좋은 거버넌스를 결정하는데 중요한 영향을 미치는 요인으로 인식되고 있다. 사회문제를 해결하는 기반으로서 좋은 거버넌스는 국가행정체제의 제도적 맥락이다. 또 이를 규정해 주는 관리규칙들은 사실과 가치들이 결합된 공공문제를 취급하는 정책과정에서 한 국가의 다양한 제도들 간 상호작용의 형식과 질을 결정하게 된다. 협력을 유도해낼 수 있는 규칙의 질이 민주적일 때 이를 우리는 민주적 거버넌스라고 할 수 있다. 이와 같은 이론들은 국정관리에서 중앙정부는 243개의 지방정부가 현존한다는 점을 인식해야 한다는 것이고, 그것을 전제로 제도형성이나 의사결정과정을 설계해야한다는 것을 말하고 있다. 이 글에서는 지방행정체제개편에 관한 논의는 지방분권의 추진과 별개의 주제로 다루어져야한다는 점에서 논의에서 제외하기로 한다. 1948년 7월 17일 제헌헌법의 공포와 1949년 7월 4일 ｢지방자치법｣의 제정·공포로 시작된 지방자치는 4·19혁명, 5·16 군사구데타, 1987년 6·29선언 등을 거치면서 제도적 틀이 진화해왔다. 이러한 전개과정에서 나타난 두 가지의 특징은 독재권력의 견제와 중앙 의존적 대응이라는 점이다. 지방자치제도가 도입된 배경이 도입당시의 시대적 상황에서 독재권력을 종식시키는 핵심적 대안이었다는 그 숭고한 의미는 지금도 유효하다. 한편, 당시 내무부 등 중앙부처가 중심이 되어 추진된 중앙 의존적 지방자치제도의 설계와 지방분권의 추진은 정부 관료제의 내부효과 등으로 제도적 한계를 잉태하게 했다. 그래서 1948-9년에 제도적으로 시작된 지방자치는 지금까지도 그 근본적 틀은 변화되지 않고 있다는 평가다. 1995년 6월 27일 주민이 직접 지역의 대표자를 선출한 제1회 전국 동시 지방선거가 실시된 이래 지방자치가 어느덧 20여년을 지나 성숙기에 이르고 있음. 그간 우리는 ‘지방자치’라는 공통의 목표를 이루기 위해 많은 고민과 논의를 해왔고 끊임없는 노력을 통해 결실을 맺었음. 스스로(自) 참여하고, 결정(治)하는 민주주의의 성숙과 주민의 삶의 질 향상이 이루어졌고, 지역발전의 원동력으로 작용하여 1인당 지역 내총생산(GRDP)이 1995년 9.7백만원에서 2015년 30.8백만 원으로 증가하는 등 지역경제 성장을 이끌어 냄. 그러나 최근 국가적 차원의 저성장과 저출산 및 고령화로 인한 인구절벽(Demographic Cliff) 문제가 중요한 화두로 제기되고 있으며, 미국의 경제학자 해리 덴트(Harry Dent)가 한국의 인구절벽 현실화와 경제불황을 예고한 2018년이 어느새 1년여 앞으로 다가옴. 이에 더하여 도시로 밀집되는 인구로 인해 지방의 공동화와 지방소멸 우려가 제기되는 등 지방자치에 위기요소가 많아지고 있음.