급변하는 사회 환경에 대응하기 위한 지방분권의 필요성과 재정분권 및 입법 체계 개선을 통한 지방주도형 균형발전의 실현 방안 doc_id CNTS-00118879414_5

우리사회의 과다한 근무시간은 어제 오늘의 일이 아니다. 세계노동기구(ILO)가 근로시간의 단축을 권고할 정도이다. 초과근로시간은 과다한 업무량과 깊은 인과관계에 있다. 따라서 과다한 업무량을 합리적으로 개선하면 근로시간의 단축을 유인할 수 있다. 현재 우리나라의 행정을 보면 공무원들이 고유 업무의 외적 일에 많은 시간을 사용하고 있다. 여기에는 형식적인 평가와 과도한 감사 및 불필요한 관-관 접대 및 의전 등이 포함된다. 이를 합리적으로 개선할 필요가 있다. 정책 및 행정평가의 중요성은 인정되지만 최근의 상황을 보면 평가를 위한 행정이 빈번하게 행해지고 본연의 업무보다 평가를 대비하는데 상당한 시간을 소요하고 있다. 효과도 의심스러운 만족도 조사 등은 합리적으로 축소할 필요가 있다. 국정감사, 감사원감사, 부처감사, 내부감사, 지방의회의 행정사무감사 등 우리나라의 행정은 감사의 홍수에 떠내려가고 있는 실정이다. 감사의 중복을 제거하고 감사의 내실화를 기하여야 한다. 유교문화의 전통과 무관하지 않지만 관-관 접대와 의전은 공무원의 고유업무보다 중시되고 있다. 향후 한국사회의 변화는 여러 가지 점에서 주목해야할 것들이 있다. 우선 인구구조의 변화이다. 빠르게 변화되는 노령화의 현상은 많은 사회문제를 야기할 것이다. 특히 기초지방자치단체들에서는 더욱 심각한 문제로 다가오고 있다. 또한 여러 가지 메커니즘 속에서 급격히 증가하는 복지수요이다. 현대사회의 대부분의 문제는 다양성과 사회적 불평등에서 나온다. 그리고 그 문제를 해결하는 가장 호소력 있는 단어가 바로 사회복지라는 것이다. 당연히 제기되는 문제가 재정압박이다. 그러나 누가 부담할 것인가는 항상 ‘움직이는 과녁’으로 남아있다. 더구나 현실화되어가는 경기침체는 이러한 문제를 더욱 어렵게 할 것이다. 이러한 문제들을 어떻게 해결할 것인가에 대한 하나의 해답은 없다. 중요한 것은 문제를 함께 공유하고 대화해야 한다는 것이다. 이제 지방분권의 추진은 바로 그러한 공유와 대화가 있게 하는 제도적 틀을 만들어야 한다는데 더욱 큰 의미를 부여해야 할 것이다. 정부제도의 평가는 궁극적으로 ‘민주적 가치의 달성’이라는 측면에서 이해될 수 있다. 이 가치를 달성하기 위한 민주화의 역사는 일반적으로 선거권의 확장, 민주적 통제영역의 확장, 그리고 신뢰의 확장이라는 세 가지 의미로 전개되어 왔다. 지방행정의 환경 또한 복잡다기한 형태로 급변하고 있음. 빅데이터, 사물인터넷(IoT), 인공지능(AI)으로 상징되는 4차 산업혁명 시대의 도래는 삶의 방식과 사회양상을 근본적으로 변화시키고 있으며, 주민의 참여욕구 증대와 지방자치단체의 지방분권에 대한 요구가 강화되면서 지방자치는 새로운 국면을 맞이함. 이러한 위기와 환경의 변화는 우리사회로 하여금 새로운 도약을 요구하고 있으며, 이와 관련하여 현재 학계와 시민단체, 정치권을 중심으로 개헌논의와 연계된 지방분권에 대한 논의가 이루어지고 있음. ‘지방분권’은 단순히 권한을 나누는(分權) 것이 아니라, 국가와 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 상호 조화를 이루는 것인 바, 이러한 인식을 토대로 우리사회가 직면한 위기를 극복하고 보다 성숙한 사회로 나아가기 위한 과정으로서 지방분권에 대한 진지한 고민이 이뤄져야 함. 사상 초유의 대통령 탄핵의 결과로 조기대선이 확정되고 진보성향의 정치권에 대한 지지가 우세를 보이면서 지방분권과 균형발전에 대한 관심과 기대가 고조되고 있다. 아마도 이 두 가지 국정과제가 보수성향의 정부 보다 진보성향의 정부에서 훨씬 비중 있게 다루어졌던 경험 때문일 것이다. 한국 사회에서 균형발전은 여전히 현재진행형의 과제이다. 균형발전은 역대 정부가 내거는 선거공약의 단골메뉴가 된 지 오래지만 한번 고착된 국토공간의 불균형은 발전관성(development inertia)으로 인하여 좀처럼 완화되지 못하고 있는 실정이어서 차기정부에서도 균형발전을 지방분권과 함께 주요 국정과제로 다룰 공산이 크다 발표문에서는 지방분권의 성공요건에 대한 논의로서 차기정부에서 균형발전정책이 강조될 경우 지방분권을 전략적으로 강조하기 쉽지 않을 수 있음을 지적하고 있는데 실제 유사한 경험을 노무현정부에서 겪은 바 있다. 지방분권과 균형발전의 관계에 대해서는 이론적으로도 논쟁의 여지가 크고 실천적으로도 방향설정이 애매모호한 측면이 없지 않다. 이 글에서는 향후 지방분권과 균형발전의 관계에 대한 미래지향적 방향설정과 함께 분권형 균형발전의 성공요건으로서 재정분권의 중요성에 대해 의견을 제시하고자 한다. 지역격차의 양상이 수도권-지방간 격차의 단순구조에서 도농각 격차, 대도시-중소도시간 격차, 구도심과 신개발지간 격차, 도내 시군간 격차 등 다차원적 양상으로 바뀌고 있고 향후의 균형발전에서는 결과의 균형화 보다는 과정의 균형화, 경제적 격차 해소 보다는 삶의 질 격차 해소, 저발전지역의 성장 보다는 지역의 역량 강화, 장소의 번영 보다는 사람의 번영이 중요시 될 것으로 전망되기 때문에 지역발전의 전략적 방향을 중앙주도형 불균형발전 → 중앙주도형 균형발전 → 지방주도형 균형발전으로 선회하여 지자체의 역할을 확대할 필요가 있다. 둘째, 지방주도형 균형발전을 정착시키기 위해서는 무엇보다도 재정분권이 선결과제이다. 최근의 분권논의를 보면 행정적 분권 또는 제도적 분권에 치우친 느낌을 갖게 되는데 분권형 균형발전의 핵심요소는 단연 재정분권이다. 우선 국가가 서로 다른 모든 지역의 발전을 재단할 수 있는 전지전능한 존재라는 환상에서부터 벗어나야 한다. 지방정부가 자기결정권을 갖고 당해 지역의 발전의 모습을 스스로 구상하고 만들어 갈 수 있도록 지역발전에 필요한 최소한의 권한과 자원을 갖출 수 있어야 한다. 우리나라는 그 동안 지방이양추진위원회, 정부혁신지방분권위원회, 지방분권촉진위원회, 지방행정체제개편위원회, 지방자치발전위원회가 지방분권을 권고하면 해당 부처가 법령의 개정 등을 추진하였다. 명령의 개정으로 마무리되는 경우에는 행정부가 처리하면 완료되지만 법률의 개정이나 폐지가 수반되어야 하는 경우에는 국회에 개정안이 제출된다. 국회 내에서는 지방분권(안)이 일괄적으로 처리되지 않고 사안별로 분리되어 해당 상임위원회에 회부된다. 상임위원회 심의가 완료되면 법제사법위원회의 심사를 거친다. 이러한 절차가 마무리되는 데에는 장기간이 소요되면 종종 여타의 정치적 이슈로 논의조차 못하는 경우가 많았다. 이러한 번거로움을 해소하고 지방분권안의 신속한 처리를 위하여 일괄이양법의 이양이 제안되고 있다. 국회내에 정치개혁특별위원회와 같은 지위의 상설 지방분권위원회를 설치하고 지방분권위원회의 심의로 해당 상임위원회의 심의를 대체한다면 지방분권안의 신속한 처리를 기대할 수 있다. 지방자치와 지방분권의 추진은 상당부분 법률의 제정·개정을 필요로 한다. 대통령소속 지방자치발전위원회에서는 2015년 말에 지방자치발전 종합계획 이행과제의 정부입법 추진을 위해 관계부처에 2016년 정부입법계획 반영 촉구 및 독려를 위한 공문을 발송했는데 여기에는 모두 12개 법률 32건이 포함되어 있다. 각각의 법률은 국회의 해당 상임위원회에서 심사하고 처리하는 과정을 거치게 되어 있어서 다양한 분권과제를 각각 별개로 심의하는 것은 상당한 한계가 있다. 즉, 사회문제해결기제로서의 지방자치라는 보다 종합적이고 체계적인 접근이 어렵고, 이해 당사자인 중앙부처의 의견이 과도하게 영향을 미치는 등 한계를 갖고 있다. 이러한 입법과정의 한계를 극복하기 위해서는 현재 법안의 심사·처리권이 없이 임시적으로 설치되어 있는 국회 지방자치발전특별위원회를 상설화하고, 여기에 지방자치관련 법안을 심사하고 처리할 수 있는 권한을 부여하여야 할 것이다. 그래서 국가사무의 일괄이양 등 지방자치발전 종합계획에 따라 정부가 추진하는 사항들이 보다 원활하게 처리될 수 있도록 해야 할 것이다.