GDP의 한계를 보완하기 위한 국민 삶의 질 지표의 개발 현황, 지표 고도화 및 국민 참여형 개선 방안 doc_id CNTS-00118879953_1

이만우 국회입법조사처 팀장은 생산지표로써의 GDP는 과거 제조업 중심의 경제규모를 파악하는데 적합한 통계였으나 서비스업 비중이 큰 오늘날의 경제활동 추계에서는 다양한 한계가 노출되었고, GDP가 증가하면 삶의 질도 개선될 것이라는 인식에 의문이 제기되면서 환경, 사회적 요인을 반영한 새로운 복지ㆍ후생지표를 개발할 필요성이 커지고 있다고 내다봤다. 이에 경제 전체의 복지ㆍ후생수준을 측정하기 위해 개발된 GDP의 대체지표는 건강, 행복, 환경 등을 측정하는 데 따르는 주관성과 불확실성의 한계를 보완해야 할 것이며, 한국인의 삶과 일상생활에 중요한 영향을 미치는 대기오염, 수질, 자연환경 등의 환경적 요인이나 소득불평등, 민주적 참여도, 공동체 연대 등의 사회적 요인의 비용 및 가치를 정량화하여 GDP의 문제점을 개선, 보조하거나 대체하는 지표를 개발할 필요가 있다고 주장하였다. GDP는 20세기 후반에 걸쳐 전 세계적으로 사회경제적 발전의 지표로서 널리 이용되었으나, 오늘날 GDP는 여러 측면에서 도전을 받고 있다. 이는 GDP가 만들어질 당시와는 다른 현재의 경제적 상황과 사회 발전과 진보의 잣대로서 GDP로는 측정되지 못하거나 왜곡되는 상황들에 대한 문제의식 증가에 기인한다고 보고 있다. 이에 GDP의 한계를 극복하려는 노력은 GDP 보정, 대체, 그리고 보완의 방향에서 이루어졌으며 GDP 대체보다는 보정이나 보완이 더 많은 지지를 받고 있다. 기조연설의 토론자인 김주현 충남대학교 교수는 GDP가 도전을 받고 또는 한계로 지적되는 부분들 중 GDP 지표는 개인이 드러나지 않는다는 문제점의 인식이 필요하다고 하였으며, GDP와 삶의 질이 같이 높아지려면 제도적 측면까지 포함한 지표가 만들어져야 한다고 보았다. 또한 GDP의 보완과 대체 시에 보완지표들의 일관성과 적절성 또는 정확성이 중요하며 경제지표와 달리 사회지표들의 문제점이 여전히 존재하기 때문에 향후 지속적인 논의가 필요하다고 보았다. 2016년 현재 총 12개 영역 81개 지표로 구성되어 있으며, 올해부터 모든 지표에 대한 공표를 시작하였다. 2015년과 비교하였을 때 추가되거나 삭제되는 지표없이 지표의 개선 필요성에 따라 지표출처나 개별 수치 등의 일부 수정이 있었다. 수정된 지표의 경우 대부분 통계가 제공되는 기관에서 기존 자료를 변경함에 따라 이에 맞추어 과거자료를 변경한 것이다. 구체적으로 보면 ‘1인당 GNI’의 경우는 2014년도 값이 잠정치에서 확정치로 변경되면서, ‘GDP 대비 온실가스 배출량’ 지표의 경우도 새로운 보고서가 나오면서 과거지표값을 이에 맞추어 자료를 변경하였다. ‘저임금 근로자 비율’과 ‘GDP 대비 사회복지지출 비율’은 출처를 단일화하는 과정에서 과거자료의 일부 지표값을 변경하였다. ‘개인부담 의료비 비중’ 지표는 국민보건계정 통계 산출 시 기존의 국민의료비로 산출되어온 통계자료가 자본형성을 위한 지출이 포함되어 있어 중복가능성의 문제 등 국제비교에 한계가 있다는 지적에 따라 국민의료비가 아닌 경상의료비로 변경하여 작성(보건복지부, 2014년 국민보건계정)하고 있어서 2000년부터 전체 자료 수치를 이와 동일하게 변경하였다. 마찬가지로 ‘강력범죄 발생률’ 지표의 경우도 2015년 범죄분석보고서에서 범죄분류체계 변경에 따라 최근 10년간 자료를 보정하여 제공하고 있어 2005년부터 현재까지의 자료를 이에 맞추어 변경하고, 시계열 단절로 인해 2005년 이전 자료는 제시하지 않았다. ‘학업중단율’ 자료는 기존의 2010~2014년 자료에 해외출국자 수가 포함되어 있어 학업중단자 수에서 해외출국자를 제외한 수치로 학업중단율을 재계산하여 보완하였다. 해외출국자를 학업중단자에 포함하는 것이 삶의 질 지표가 가지는 의미와 부합하지 않아 해외출국자를 제외하였으나, 2016년 발표한 교육부 자료에서는 학업중단자 수에 해외출국자를 포함하고 있어 교육부의 보도자료와는 차이가 있다. 교육 영역은 개인들의 교육수준이나 교육환경 등과 관련된 지표로 구성되며, 한국을 제외한 9개 국가에서 해당 지표를 포함하고 있다. 이 영역의 공통지표는 고등교육 이수율, 유아교육 관련 지표, 학업중단자, 공공교육 지출 등과 관련된 지표들이 포함되어 있다. 국민 삶의 질 지표 와 비교했을 때 대부분의 지표들을 포함하고 있으나 공공교육의 질이나 학생들의 학업성취 수준을 측정할 수 있는 지표들이 추가로 검토될 필요가 있다. 문화와 여가 영역은 여가활용, 문화활동 참여 등과 관련된 지표로 구성되며, 한국을 제외한 7개 국가에서 해당지표를 포함하고 있다. 이 영역의 공통지표는 참여시간, 일수, 활동별 참여율 등을 포함하고 있어 국민 삶의 질 지표에서 대부분의 지표를 포함하고 있다. 다만 현재 여가시간의 경우 생활시간조사 자료를 활용함에 따라 자료생산 주기가 5년으로 너무 길다는 단점이 있다 2016년 말 현재 총 12개 영역 81개 지표가 최종 확정되어 있다. 지표의 개선 필요성에 따라 의견수렴을 통한 개선방안을 내부적으로 마련하고, 이를 외부의 전문가로 구성된 지표검토위원회에 안건으로 상정하여 최종 개선안을 마련하는 절차를 밟았다. 동시에 이미 작성된 국민 삶의 질 지표를 활용하여 외부에 확산하는 활동도 추진되었다. 확보된 지표를 활용한 분석과 함께 이를 활용한 논문을 학회지 등에 투고하였고, 외부의 지표자료 제공요청에 대해서도 적극적으로 대응하였다. 지표분석은 최근 추세판정을 중심으로 추진되었다. 끝으로, 작년에 이어 확산활동의 일환으로 국민 삶의 질 측정 워크숍을 정례화하여 제2회 워크숍을 추진하였다. 올해에는 Beyond GDP 쟁점의 국내 이행방안이라는 주제로 현재 추진되고 있는 Beyond GDP 지표의 발전방향 및 GDP 차원의 개선노력을 동시에 검토하고 향후 추진방향을 도출하고자 하였다. 특히 국민 삶의 질 측정은 다양한 기관 및 여러 분과학문의 통합학제적 노력이 요구되어 한국삶의질학회를 창립하는 노력을 하였다. 먼저, 국민 체감에 부합하는 삶의 질 측정을 위해서는 지속적인 지표고도화가 필요하다. 이를 위해 두 가지 차원의 노력이 이루어졌다. 첫째, 해외의 웰빙 및 발전 측정지표에 대해 검토하였다. 이런 노력의 배경에는 국제적으로 삶의 질과 웰빙 측정이 확산되면서 측정지표의 수렴현상이 목격되고 있기 때문이다. 즉, 국가 간 측정지표의 비교를 통해 유사하게 활용되고 있는 지표가 있는지를 살펴보고 이를 반영하기 위해 해외사례를 검토하였다. 지표개선을 위한 또 다른 노력은 지표선정에서 국민 의견을 수렴하는 방안을 검토하는 것이다. 기존의 지표선정이 전문가 중심의 하향식(top-down)으로 진행되어 국민의 의견을 수렴하지 못한다는 한계를 보완하고자 진행된 것이다. 해외사례에서는 지표선정과정에서 국민의견 수렴이 일반적 과정으로 이루어져 이를 반영하는 방안을 마련하고자 하였다. 이를 통해 궁극적으로는 국민과 함께하는 ‘삶의 질 측정’ 방안을 마련하여 내년에 실제로 진행할 계획이다. 이러한 한계점을 일부 보완하기 위해 제2장 2015년에는 통계청 내부망을 이용해서 청내직원을 대상으로 ‘국민 삶의 질 지표’에 대한 의견을 수렴하였고, 이를 지표체계 및 홈페이지 개편 시 반영하였다. 그리고 올해에는 전체 국민의 의견을 수렴하는 방안을 마련하기 위해, 해외사례를 살펴보고 의견수렴을 위한 항목을 구성하였다. 상향식(bottom-up) 지표작성 방식을 통해서 지표를 보완하는 사례는 영국, 호주, 캐나다 등에서 나타나고 있다. 이들 국가들은 지표체계의 작성과정에 하향식과 상향식을 보완하는 방식을 사용하고 있다. 여기에서는 국민의견조사를 통해 지표체계를 보완한 사례로 영국의 MNWB(Measuring National Well-Being) 사례를 검토하였다. 영국에서는 MNWB작성과정에서 국내 토론을 통해서 받은 응답으로 영역과 지표초안을 작성하고 이에 대해 추가로 블로그나 이메일을 통해 온라인 설문조사로 의견을 수렴하였다. 이와 같은 방식을 통해 전문가 중심의 지표체계가 아닌 국민이 참여하여, 국민의 체감도가 높은 지표가 작성될 수 있었다. 이러한 국민의견수렴 방안의 조사내용과 조사방법에 대해 ‘지표검토위원회’의 의견을 수렴하였다. 그 결과 조사내용은 일반인을 대상으로 하는 만큼 조사항목을 간단하게 5개 내외 정도로 구성할 필요가 있다고 논의되었다. 또한 영역별 세부지표명을 주고 중요도를 묻는 것은 각 지표에 대한 설명 없이 판단하기 어렵기 때문에 지표명을 주기보다는 영역별 중요도 또는 각 영역에서 중요하다고 생각되는 것 등으로 내용을 구성하는 것으로 의견이 제안되었다. 조사방법에 대해서는 조사목적이 무엇인지에 따라 달라지지만 포털을 이용한 온라인조사의 경우 ‘삶의 질 지표’에 대한 홍보효과와 전국민을 대상으로 한다는 장점이 있는 반면, 고연령층은 제외되고 응답의 질이 낮을 수 있다는 단점이 있다. 또한 통계청 홈페이지 이용자로 대상을 한정할 경우 응답의 질은 일반적으로 높아질 수 있으나, 응답자가 편향된다는 단점이 있다. 이러한 장 단점과 실제 수행가능 여부를 고려해서 조사방법을 결정할 필요가 있다. 조사방법과 내용에 대한 추가적인 검토를 거친 후 내년 하반기에 국민의견조사를 수행하여 지표체계에 반영할 예정이다. 현재 제공되는 측정지표가 아직은 완결된 것은 아니지만, 본 제공 지표는 다음과 같이 두 가지 방향에서 활용을 강화할 필요가 있다. 먼저 국민의 삶의 질을 개선하고자 하는 정부부처의 정책 참고자료로 활용되어야 한다. 정부 정책의 핵심과제는 국민의 삶의 조건을 개선하는 것이다. 따라서 해당 부처에서 노력한 결과가 실제 국민 삶의 질 지표에서 어떻게 나타나고 있는가를 점검하는 지표로 활용되어야 할 것이다. 이를 위해서는 해당 정책부서와의 협의를 통해 본 지표의 활용방안을 모색할 필요가 있다. 이와 동시에 실제 활용되고 있는 실태와 활용이 이루어지지 않는 원인을 파악할 필요가 있다. 둘째, 삶의 질 측정을 연구하는 다양한 연구자들에게 연구의 기초자료로 활용되기를 희망한다. 본 연구에서 제공하는 지표의 시계열 자료가 축적되면 이를 활용하여 한국삶의질학회에서 종합지수화 작업을 검토할 필요가 있다.