행복도시의 탄생 배경과 역사적 과정, 그리고 특화된 도시 설계를 통한 혁신적 건설 및 발전 방향 doc_id CNTS-00118880722_2

‘특별함’이라는 말보다 행복도시를 잘 설명해주는 단어는 없습니다. 특별함은 그 자체로 행복도시의 정체성이자 도시발전의 원동력이며, 높은 존재가치를 나타내주는 전부라고도 할 수 있습니다. 이처럼 행복도시가 가히 운명적이라고밖에 할 수 없는 특화의 요구에 직면한 것은 도시 탄생부터 피하기 어려운 강력한 특화의 필연성을 갖고 있었기 때문입니다. 신행정수도 건설의 시대적 요구로부터 싹을 틔우기 시작한 행복도시는 그 첫걸음을 중대한 선택에서부터 시작해야 했습니다. 그것은 도시의 규모와 성격을 분명하게 하는 것이었습니다. 구체적으로 완전히 새로운 도시를 건설할 것인가, 아니면 기존의 지역 기반 위에 행정중심복합도시로 기능할 수 있는 신시가지를 조성할 것인가 하는 것이 도시계획 초기의 가장 중요한 화두였습니다. 도시개발 전문가를 비롯한 관계 각층의 의견을 받아 신중하게 검토한 끝에 행복도시는 신도시를 건설하는 것으로 방향을 잡았습니다. 인근 도시에 마련돼 있던 지역 기반과 인프라를 활용, 신시가지를 조성하는 방법을 택할 경우 도시 건설에 따르는 부담을 줄일 수 있지만 주변 지역에 유발될 수 있는 교통·환경 등의 부담이 결코 작지 않으리라 판단했기 때문입니다. 2004년 4월 국회를 통과한 ‘신행정수도건설을위한특별조치법’은 서울을 위시한 수도권의 과도한 부담을 해소하고 서울의 도시기능 복원과 향상을 바라는 국민의 염원이 표출된 것이었습니다. 그러나 이 법은 이듬해 헌법재판소로부터 ‘우리나라의 수도는 서울이라는 관습헌법을 폐지하기 위해 거쳐야 하는 헌법이 정한 개정절차를 따르지 않아 국민투표권을 침해하여 위헌’이라는 결정을 받았습니다. 이에 따라 ‘신행정수도 건설’은 ‘행정중심복합도시 건설’로 방향을 선회했으며, 관계법령을 새롭게 제정해 합헌 결정을 받음으로써 본격적인 준비 작업에 돌입할 수 있었습니다. 국제공모를 통해 도시개념을 수립하고 국민공모로 ‘세종(世宗, Sejong)’이라는 도시명칭을 확정한 2005년 이후에도 행복도시 탄생의 산통(産痛)은 좀처럼 멈추지 않았습니다. 중앙부처 분산 및 이전에 따른 문제점과 미흡한 수준에 머물러 있던 도시 자족 기능을 보완하기 위한 정부의 수정안 마련 작업이 계속됐으며, 때맞춰 찾아온 부동산 경기침체 등 잇따라 불거진 악재들이 진정 국면에 접어들기까지 상당기간 동안 더딘 걸음을 걸을 수밖에 없었습니다. 행복도시 건설의 대역사가 다시금 기지개를 켜기 시작한 것은 수정안 논란이 종식되고 원안 추진이 결정된 2010년부터였습니다. 이 시기를 기점으로 2007년 기공식 이후 잠정적 휴지 상태에 들어가 있던 정부청사 건설 작업이 재개됐으며, 첫마을 등 공동주택의 건설과 분양 작업도 본격화됐습니다. 2012년 7월 1일에는 마침내 우리나라 17번째 광역단체로 세종특별자치시가 출범했으며, 같은 해 말 국무총리실과 조세심판원을 필두로 본격적인 중앙행정기관의 이전도 시작됐습니다. 이는 서울의 행정 기능을 분담할 행복도시가 국가적 담론으로 떠오르기 시작한 2000년대 초반으로부터 무려 10여 년의 세월이 경과한 후에서야 맞을 수 있었던 감격이었습니다. 그 사이 행복도시는 두 번의 헌법재판소의 결정과 세 번에 걸친 법령 정비, 국회 의결이라는 멀고 먼 길을 돌아와야만 했습니다. 2005년 5월 행복도시는 국내외 최고 권위의 전문가로 심사위원회를 구성, 전 세계를 대상으로 한 도시개념 국제공모를 실시했습니다. 이 공모에는 국내를 포함 총 25개국 121개의 완성도 높은 작품이 출품됐으며, 심사위원회는 각각 5편의 당선작과 장려작을 선정했습니다. 이 가운데 단연 심사위원회의 눈길을 사로잡은 것은 스위스의 장피엘 뒤리그(Jean-Pierre Durig)와 스페인의 안드레스 페레아 오르테가(Andres Perea Ortega)가 공통적으로 제안한 환상형(環狀形) 도시구조였습니다. 환상형 도시구조는 이전까지 그 어떤 도시에서도 찾아볼 수 없었던 혁신적 개념이었습니다. 국내외를 막론하고 전통적 도시계획 기법에 따라 설계된 대부분의 신도시들은 중앙부에 위치한 중심상업지역 주위를 주거지역이 둘러싼 단핵형(單核形) 구조를 띄는 것이 일반적입니다. 도시생태학의 개척자로 널리 알려진 버제스(E. W. Burgess)가 정립한 ‘동심원적 도시성장이론’에 따르면 치밀한 도시계획의 산물인 신도시뿐 아니라 자연발생적 도시 또한 중앙의 업무지구(Loop)를 중심으로 점이지대(Zone in Transition)을 지나 주거지대로 확장해 나가는 패턴을 갖고 있습니다. 도시는 적절한 자족 기능과 동기가 부여된다면 스스로 생명력을 유지하고 성장을 지속할 수 있는 유기체의 속성을 갖고 있습니다. 2007년 본격 개발이 시작된 이후 행정중심도시로서 기반 하드웨어 구축을 통해 초기 활력을 불어넣은 1단계 개발을 성공적으로 수행한 행복도시는 2016년 현재 자족적 성숙을 기하는 2단계 개발을 눈앞에 두고 있습니다. 이후 2021년부터 2030년까지 도시 완성에 도달하기 위한 3단계 개발을 마친 후에는 국토 균형발전은 물론 대한민국을 대표하는 인구 50만 명의 국가 혁신 거점도시로 그 기능을 온전하게 발휘하기 시작할 것입니다. 행복도시를 이러한 도시로 만들어나가기 위해 행복도시건설청·LH 등 행복도시 건설의 주체들이 도시에 불어넣는 숨결은 ‘특화(特化)’입니다. 2013년부터 본격적으로 추진해온 도시특화는 새롭게 건설되는 행복도시에서 기존의 관행적인 도시개발의 틀을 깨트려 제대로 된 건축물이 건축되는 도시, 합리적으로 개발이익이 분배되는 도시, 진실로 주민들이 만족하는 도시를 만들어 나가려는 것으로, 궁극적으로는 우리나라의 건설과 도시문화를 바꿔나가려는 시도입니다. 행복도시는 이러한 도시특화를 통해 기존의 도시들과는 전혀 다른 모습과 문화를 창조하는 도시로 건설되고 있습니다. 지역발전 또는 도시개발의 관점에서 특화(特化, Specialization)란 ‘타지역과 차별화된 경쟁력을 가질 수 있도록 특정한 산업이나 상품을 선택과 집중을 통해 중점적으로 육성해나가는 것’을 의미합니다. 우리나라는 지난 2004년 최초로 지역경제 활성화와 국토 균형발전을 기하기 위해 지역특화발전특구제도를 도입한 바 있습니다. 2005년 1월 순창(장류)·고창(복분자·경관농업)·순천(국제화교육)·대구(약령시장)·마라도(청정자연환경) 등의 제1차 지역특화발전특구를 시작으로 2015년 말까지 향토자원·유통물류, 관광레포츠, 의료·복지, 산업·연구, 교육 등 다양한 분야 총 172개의 지역특화발전특구를 지정했습니다. 이들 지역특화발전특구들은 관련규제의 완화와 특례, 예산의 뒷받침 등 중앙정부와 지자체의 체계적인 지원 속에서 저마다의 특화사업을 활발하게 추진, 소기의 성과를 거둬들이면서 지역은 물론 국가 발전의 전기를 마련하고 있습니다. 행복도시는 이러한 악순환을 깨기 위해 토지공급의 모든 방식을 추첨이나 입찰이 아닌 설계공모와 사업제안공모 방식으로 전환했습니다. 정량적 평가에 전적으로 의존했던 평가기준 또한 사업자의 공개 제안을 대상으로 한 공정하고 투명한 심사평가로 혁신했습니다. 이전까지 가격과 수익성만으로 판단했던 사업자 선정 방식을 근본부터 바꿔버린 것입니다. 이 같은 시도는 행복도시 내에 고품격 건축물을 건립할 수 있는 든든한 토대가 됐을 뿐 아니라 우리나라 건설산업 전반의 생태계를 혁신했다는 평가를 받았습니다. ‘가격’보다 ‘가치’를 내세워 정착시킨 상생의 도시건설은 업계에 팽배해 있던 ‘승자독식문화’도 완전히 깨트렸습니다. 또한 ‘돈 안 드는 설계공모 방식’으로의 혁신도 중소 사업자들에게 새로운 기회를 제공했습니다. 이전까지의 설계공모에서는 조감도·투시도 등 제출도서와 모형제작에만 수천에서 수억 원까지의 비용이 소요됐습니다.