한국제약협회의 의약품 광고 사전심의 독점에 따른 공정성 논란과 심의 품질 향상을 위한 개선 필요성 doc_id CNTS-00118880905_20

한국제약협회는 제약회사 194개가 회원으로 있는 이익단체이므로 회원사의 의약품광고에 대한 사전심의를 수행하는 것은 이해상충의 문제점이 제기될 수 있다. 물론 한국제약협회는 1989년 자율심의제도를 도입한 이래 거의 30년 가까이 의약품 광고 사전심의를 담당해왔기 때문에 일정수준의 전문성을 확보하고 있을 뿐만 아니라 나름대로 객관적이고 공정한 사전심의를 위한 기준을 정립하고 있는 것도 사실이다. 그럼에도 회원사의 이익을 최우선으로 하는 이익단체인 한국제약협회가 회원사의 광고를 매우 객관적으로 심의할 수 있는가에 대한 논란으로부터 자유로울 수는 없다. 이러한 문제점을 방증하는 근거로서 ‘건강사회를 위한 약사회’는 첫째 최근 의약품 광고심의 부적합률이 낮아지고 있는 현상을 지적하고 있다. 1989년 이래로 사전광고심의결과를 살펴보면 지속적으로 낮아지고 있어, 1989년 자율심의 제도 하에서도 73%에 이르던 부적합률이 1990년대 중반에 이르러 10%대로 낮아졌으며, 2005년 이후에는 10% 미만으로 현저히 낮아지고 있음을 알 수 있다. 특히 최근 4년간은 2012년 1.9%, 2013년에 0.9%, 2014년에 1.8%, 2015년에 는 2.5%로 부적합 판정률이 눈에 띄게 감소하는 추세로 나타나서 회원사의 이익을 봐주는 것이 아니냐는 논란에 불을 붙이고 있다. 물론 과거와 현재 시점의 광고심의결과를 부적합률만으로 단순비교할 수는 없으며, 당시 의약품광고와 관련된 정책방향에 따라 부적합률에는 차이가 있을 수 있다. 그럼에도 불구하고 최근 사전광고 부적합률이 과거에 비해 현저하게 낮아지고 있는 사실은 한국제약협회의 사전심사에서 적합 판정을 받았음에도 불구하고 광고노출 이후 허위·과장 광고 논란이 발생한 몇 가지 광고사례와 결부되면서 회원사의 광고에 대한 공정하고 객관적인 사전심의가 어렵다는 문제점을 더욱 부각시키고 있다. 한국제약협회 사전광고심의위원회의 심의결과의 공정성에 문제를 제기하는 주요한 사례로써 ‘간 때문이야’가 반복되는 우루사 광고가 대표적이다. 한국제약협회 광고심의위원회는 우루사광고에 대한 사전심의결과에서 별 문제없이 사전심의를 통과시켰으며, 2011년 4월 의약품 광고심의 사례 설명회에서 광고적 표현과 효능·효과 표현을 분리시킨 모범사례로 발표하였다. 그러나 몇 개월 후 동일한 광고에 대하여 방송통신심의위원회에서는 해당 광고에 시정을 권고하였는데, 방송통심심의위원회는 ‘간 때문이야’가 반복되는 해당 광고로 인하여 소비자들이 피로한 이유가 실제로 간 때문이라고 오해할 여지가 있어 우루사 지상파 TV광고가 ‘진실성’항목에 위배가 된다고 판단하였기 때문이다. 결과적으로 한국제약협회의 사전심의에서는 전혀 문제가 없었으며, 오히려 모범사례로까지 제시되었던 대웅제약의 광고가 방송통신심의위원회에서는 문제가 되었다는 점에서 한국제약협회 사전심의에 문제가 있다는 의견은 더욱 설득력을 얻게 되었다. 대웅제약의 사례 외에도 2013년 ‘건강사회를 위한 약사회’는 한국제약협회의 의약품 광고 사전심의를 통과한 광고들을 대상으로 재검토한 결과 15건의 일반의약품 광고가 실정법 위반사항을 포함하는 등 허위과장광고라는 의견을 제시하였다. 이와 관련하여 민주당 김성주 의원도 사전심의에도 불구하고 허위과장광고로 볼 소지가 많은 의약품이 광고되고 있다는 점을 지적하였는데, 대표적인 사례로 제일약품의 ‘케펜텍플라스타’의 경우 2009년 TV 광고에서 의약품의 효능을 암시적 방법을 사용하여 광고했다는 문제점이 있는 것으로 나타났다. 즉 무릎 관절의 심한 통증으로 계단조차 못 올라가던 사람이 효능을 나타내는 이미지 이후 씩씩하게 계단을 오르는 광고로서 제품 사용 전에는 주저앉을 정도로 아픈 통증이 제품을 사용하고 난 후 뛰어다닐 수 있을 정도로 즉시 사라졌다는 효능을 암시적 방법을 통해 광고하였으나, 해당 의약품은 식약처로부터 어떠한 행정처분도 받지 않았다고 밝히고 있다. 결과적으로 ‘건강사회를 위한 약사회’와 김성주 의원이 지적한 사례 등은 모두 의약품광고 사전심의에서 문제로 지적이 되었어야 하는 사항임에도 별다른 의견없이 사전심의를 통과한 광고로서 형식적 사전심의 논란의 대표적인 사례라고 볼 수 있다. 의약품광고 사전심의 위탁기관은 식약처 고시를 통해 결정하고 있으며, 지난 2008년 처음 고시가 제정된 이후 한국제약협회에서 담당하고 있다. 그러나 앞선 문제점에서 살펴보았듯이 한국제약협회의 사전심의를 별 문제없이 통과하였으나 방송통신심의위원회의 수정권고를 받는 등 사전심의의 필터링 기능에 문제가 제기되고 있다. 이와 관련하여 사전심의결과의 공정성 논란 및 사전심의를 통과한 광고에 대한 허위·과장광고 논란에도 불구하고 사전심의 위탁기관에 대한 별다른 제재방안이 없는 등 위탁기관에 대한 관리·감독이 부실하다는 문제점이 추가적으로 제기되고 있다. 이는 의약품광고 사전심의 위탁기관 선정절차에서 기존 위탁업무 수행결과에 대한 성과평가체계 등이 미흡하다는 점과도 연관이 된다. 현재까지 한국제약협회가 거의 독점적으로 사전심의를 수행하게 된 이유에는 위탁기관 선정을 위한 공고에서 한국제약협회 외에 신청자가 없다는 점과 별도의 국가의 재정지원없이 사전심의 수수료를 통해 운영되어야 한다는 점 등에 기인한다. 이러한 상황에서 한국제약협회의 사전심의결과를 문제삼아 다음번 위탁기관 선정에서 배제를 하는 등 제재를 가하게 될 경우 실질적으로 적절한 위탁기관을 찾기 어려울 수 있다는 한계가 있기 때문이다. 의약품광고 사전심의제도는 1989년 업계의 자율심의제도 도입으로 시작되어 1993년 법률개정으로 의무화가 되어 2016년까지 시행되고 있으며, 사전심의제도의 위탁기관은 자율심의가 도입된 1989년 이래 한국제약협회가 독점적으로 수행하고 있다. 물론 한국제약협회의 수행이 실정법을 위반하거나 혹은 기타 기관을 의도적으로 배제하는 등의 문제점을 지니고 있는 것은 아니다. 식약처 의약품 광고심의 담당자에 따르면 2008년부터 민간기관의 신청을 받아 신청한 기관중에서 한 기관을 선정하고 있는데, 2008년 이래 현재까지 한국제약협회 외에 기타 민간기관의 신청은 전무하다고 한다. 결국 공정한 절차를 마련하고 있음에도 불구하고 실질적으로 한국제약협회외에는 해당 사무를 위탁할 기관이 마땅하지 않은 현실에서 자연스럽게 한국제약협회의 독점화가 진행되었다고 볼 수 있다. 더욱이 지난 2015년 12월 23일 행정청에 의한 의료광고 사전심의제도에 대한 헌법재판소의 위헌결정은 의약품광고 사전심의에도 영향을 미칠것으로 예측되는바, 의약품광고 사전심의를 위하여 해당 부처인 식품의약품안전처의 재정지원이 이루어질 경우 행정청의 영향력이 미치게 되어 심의제도의 자율성이 훼손될 우려가 있다고 볼 수 있다. 결국 의약품광고 사전심의제도의 자율성을 보장하기 위해서는 국가의 재정지원이 불가능한 상황이라 사전심의를 담당할 민간기관을 찾기 어려운 현실이라는 점을 강조하고 있다. 이상과 같이 한국제약협회는 자율심의제도가 시작된 이래 의약품 광고심의에 대한 전문성을 축적해왔기에 사전심의업무에 적합한 기관임을 부인할 수는 없다. 그럼에도 불구하고 장기간 해당 사무에 대한 독점시장을 형성하게 되어 견제할 수 있는 기관이 없는 상황은 사전심의결과의 품질저하로 이어질 수 있다는 문제는 여전히 남아있다. 실제로도 사전심의결과에 대한 문제점을 지적하는 다양한 사례가 지적되고 있는바, 사전심의의 품질향상을 위해서는 보다 다양한 기관의 참여를 확보하기 위한 적극적인 노력이 수반될 필요가 있다. 예컨대 2013년 의약품 광고의 문제점을 제기하였던 ‘건강사회를 위한 약사회’등 전문성과 자격요건을 갖춘 민간기관도 위탁기관 선정절차에 참여할 수 있도록 절차의 간소화를 비롯하여 사전심의에 대한 홍보 등을 강화할 필요가 있다.