수익형 민간투자사업(BTO)의 실시협약 체결 시 국회의 사전 심의 및 통제 필요성에 대한 쟁점 검토 doc_id CNTS-00118881932_4

사회기반시설이 공공재적 성격을 가진다는 점을 부정할 수는 없지만, 현실에서 완전한 비경합성과 비배제성을 가지는 순수공공재는 거의 없고 재화의 종류에 따라 그 성격을 가지는 정도는 매우 상이하다. 또한 사회기반시설로 파악되는 재화가 언제나 시장실패를 야기하는 시설이라거나 모든 구성원이 소비할 수 있는 시설이라고 보기도 어렵다. 따라서 사회기반시설에 대한 민간투자는 정당성을 확보할 수 있을 것이다. 그러나 정부가 국회의 규제범위를 벗어나 일방적으로 사회기반시설에 대한 민간투자사업을 추진하는 것은 재고될 필요가 있다. 국내 민간투자사업은 주로 수익형 민간투자사업(BTO)와 임대형 민간투자사업(BTL) 형태로 추진되고 있다. 임대형 민간투자사업은 국회의 한도액 심사를 받고 추진되는 반면, 수익형 민간투자사업은 국회의 승인 없이 실시협약이 체결되어 추진된다. 정부는 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣ 제53조(재정지원) 및 동법 시행령 제37조(재정지원)에 근거하여 수익형 민간투자사업 실시협약 체결시 ‘용지보상비 및 건설보조금’을 지급하고 있다. 정부가 민간투자사업자에게 ‘용지보상비 및 건설보조금’ 등을 지급하는 국가계약인 ‘실시협약’을 체결하면서 국회의 사전 심의를 받지 않는 것이 바람직한가에 대한 검토가 필요하다. 또한 사회기반시설에 대한 민간투자사업은 국회의 통제 하에서 이루어지는 것이 바람직하다. 특히 예산당국인 기획재정부가 주도적으로 민간투자방식의 개별적인 사회기반시설사업에 대한 추진 여부를 결정하고 관리하는 것은 지양될 필요가 있다. 사회기반시설은 우리 사회가 더 풍요롭고 안전하기 위해 구축되어야 하는 자본재이다. 우리는 앞으로도 아직까지 건설된 바 없는 새로운 사회기반시설을 건설해야 한다. 또한 사회기반시설 투자는 이동권과 생존권을 확보하는 생산적인 복지로 볼 수 있다. 건설업의 경우 고용과 생산유발효과가 타 산업보다 매우 크기 때문에 사회기반시설 투자는 사실상 일자리를 확충하는 복지 투자로 간주할 수 있을 것이다. 정부부문 자본스톡을 형성하는 사회기반시설에 대한 투자는 총요소생산성에 긍정적인 영향을 미쳐 민간투입요소에 의한 생산활동에 양의 외부성을 가져오는 간접적인 효과도 있다. 기획재정부는 다음과 같은 사유로 수익형 민간투자사업에 대한 국회 심의에 반대하고 있다. 첫째, 시설사업기본계획은 주무관청이 사업 주요계획과 우선협상대상자 지정방법 등을 대외적으로 제시하는 실무적 ‧ 세부적 형태의 문서이며, 시설사업기본계획 고시 이후에 협상 등의 과정에서 고시 내용과 일부 다른 내용으로 사업 추진이 가능하므로 개정안의 실효성이 크지 않을 뿐 아니라, 업무의 효율성과 행정부의 독립성 차원에서 신중하게 접근하여야 한다는 입장을 밝혀 법안 처리에 대하여 반대하고 있다. 둘째, 민간투자사업심의위원회는 민간투자사업의 주요 정책, 민간투자시설기본계획 수립 등을 심의·결정하기 위해 행정부 내에 위원회를 구성하여 운영하는 것으로, 시설사업기본계획 수립은 세부적·전문적 내용에 대해 민간위원들의 의견을 수렴하여 객관적으로 판단하려는 것이므로 심의 전 자료를 국회에 제출토록 규정하는 것은 민간투자사업심의위원회의 의사결정이 지연되어 사업의 적기 추진이 곤란해질 우려가 있다. 셋째, 민간투자사업의 용지보상비, 건설보조금 등은 다른 재정사업과 같이 국회 심의·의결 절차를 거쳐 예산이 확정되고, 임대형 민자사업(BTL)사업은 한도액에 대해 국회에서 심의·의결을 받고 있으며, 민자사업 추진 실적보고서를 매년 5월 31일까지 국회에 제출토록 하는 등 다양한 방식으로 국회가 이미 통제하고 있다. 넷째, 민간투자사업심의위원회와 유사한 행정부 내의 다른 위원회의 경우에 심의자료를 미리 국회에 제출하는 사례가 없는 점을 감안해야 한다. 다섯째, 정부는 민자사업으로 인해 발생하는 정부부담은 불확정적인 부담으로 ｢헌법｣이 규정하고 있는 국가의 부담인 확정적인 채무와는 다르고, 고시로 이루어지는 BTL방식의 사업과 달리 대부분 민간제안으로 연중 상시 추진되는 BTO방식 사업의 특성상 추진대상 규모 등에 대한 예측 및 사전 편성이 곤란할 뿐만 아니라 국회의 사전 의결시 사업추진이 지연되어 부족한 재정을 보완하려는 민자투자법의 취지와도 상충된다. BTO에 대한 국회 심의 방법은 2011년에 “주무관청이 수익형 민간투자사업 중 대통령령으로 정하는 일정 규모 이상의 대상사업에 대하여는 그 사업에 대한 타당성분석을 한 후 심의위원회의 심의를 거쳐 지정하고, 그 타당성분석 결과를 요약하여 국회 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회에 제출”하는 것으로 정리된 바 있다. 이와 같은 법률 개정은 국회의 사전승인(의결) 보다 주무부처의 장이 민간투자사업심의위원회에 심의자료를 제출시 동 사본을 소관 상임위원회에도 제출토록 하여 당해 상임위원회의 의견이 문제가 있는 민간투자사업이 구체적으로 결정되기 전에 반영될 수 있도록 하기 위한 것이다. 그러나 개정된 법률은 정부고시 민간투자사업에 한정되어 적용된다. BTO 사업들은 대부분 민간제안사업이다. 또한 기획재정부는 민간투자사업 추진 관련 자료를 비공개로 분류하고 있다. 기획재정부는 협약에 따른 재정지원은 정부예산안에 반영되어 국회의 사전심의를 거친 예산의 범위 내에서 지원되므로 별도의 국가부담이 되는 행위로 보기 곤란하다고 설명하고 있다. 대법원도 같은 취지로 “건설보조금 등 재정지원은 국회의 사전심의를 거친 예산의 범위 내에서 지원되므로, 실시협약은 ｢대한민국 헌법｣ 제58조에 따라 국회의 사전결의를 얻어야 하는 예산 외의 부담이 되는 ｢대한민국 헌법｣ 제58조에 따른 국가부담이 되는 계약이라고 할 수 없다”고 판시(’09.4.23, 2007두 13159)한 바 있다. 또한 기획재정부는 민간투자자사업의 특수성도 감안할 필요가 있다고 주장하고 있다. 그러나 실시협약에 따른 재정지출을 세입세출예산 혹은 계속비로 간주하는 것은 타당하지 않을 수 있다. 국회 승인 거부로 실시협약에 따라 재정지원이 이루어지지 않는다면, 정부 귀책사유로 정부는 실시협약 해지금을 민간투자사업자에게 지불해야 한다. 따라서 민간투자사업의 실시협약은 ｢대한민국 헌법｣ 제58조에 따른 ‘예산외 국가부담이 되는 계약’은 아니지만 예산을 구성하는 ‘국고채무부담행위’로 간주될 수 있다. 사회기반시설에 대한 민간투자사업은 국민경제 발전에 이바지함을 목적으로 추진되어야 한다. 경제 성장이 국민 경제 생산의 양적인 증가를 의미한다면, 경제 발전은 국민 경제의 질적인 발전을 의미한다. 따라서 민간투자사업의 추진 목적은 단순히 재화와 용역의 물량적인 증대에 있는 것이 아니라 경제 발전, 즉 국민 생활 수준의 전반적인 향상을 통하여 국민 모두가 보다 잘 사는 데 있다고 보아야 할 것이다. 민간투자사업은 경제발전에 다양한 방식으로 기여할 것이다. 일본은 ｢민간 자금 등의 활용을 통해 공공 시설 등의 정비 등의 촉진에 관한 법률｣의 목적에 “국가에 대한 저렴하고 좋은 서비스의 제공을 보장함”을 명시하고 있다. 그러나 우리나라의 민간투자사업에 대한 적격성판단에서는 이용자 부담 증가 여부를 고려하지 않고 있다. 적격성조사를 시행하는 공공투자관리센터는 관련 지침을 통해 정부실행대안과 민간투자대안의 정부부담액만 비교하여 적격성조사 2단계인 적격성판단을 하도록 규정하고 있다.