성공적인 능력중심사회 구축을 위한 국가자격체제(NQF)의 명확한 정의와 체계적인 구축 방안의 필요성 doc_id CNTS-00118883161_1

우리나라의 ‘자격기본법’은 자격제도를 명시적으로 규정하고 있지 않다. 따라서 자격제도의 개념을 OECD와 유럽자격체제(European Qualifications Framework, EQF)의 연구결과에서 파악하였다. OECD(2007)는 자격제도를 “한 국가의 학습 인정으로 이어지는 활동의 모든 측면을 포함한다. 이런 제도에는 자격에 관한 국가적 또는 지역적 정책을 개발하고 운영하는 수단들과 제도적 장치, 품질 보증 과정, 평가 및 자격 수여 과정, 기술 인정 및 교육과 훈련을 노동시장과 시민사회와 연결해 주는 다른 기제들도 포함된다. 자격제도는 어느 정도 통합적이고 일관성을 가질 수 있다. 자격제도의 한 가지 특징은 자격들의 명시적 체계이다.”라고 정의하고 있다. EQF는 자격제도를 ‘학습결과를 인정하는 모든 활동을 의미하며, 교육과 훈련을 노동 시장과 시민사회와 연계시키는 것’이라고 정의하고 있다. 따라서 자격제도는 학습결과를 명시적으로 인정하는 모든 활동이다. 자격제도는 통합적이고 일관된 체계를 지니며 개별 자격들을 구분해주는 명시적인 제도이다. 그러나 이렇게 중요한 자격제도가 정상적으로 작동되지 못하고 있다. 자격체제는 개인이 다양한 학습을 통해 성취한 결과를 수준별 자격으로 분류하는 국가적인 체제이다. NCS는 직무를 분석하여 표준화한 것이지 개인의 능력을 수준별로 분류해줄 수 없다. 학습모듈은 NCS에 따른 교육교재의 성격을 지니고 있을 뿐 개인의 능력을 분류해 줄 수는 없다. 노동시장에서 NCS 또는 학습모듈을 가지고 개인의 능력을 평가해서 채용을 할 수 있다고 생각하는 것은 많은 무리가 있다. 자격체제의 구축 없이는 현재 추진 중인 정부의 ‘능력중심사회’ 구축의 꿈은 막대한 예산과 노력을 투입하고도 제대로 된 성과를 기대하기가 어려울 것이다. 자격체제는 전 세계 155개 국가에서 개발이 완료되어 활용 중이거나 개발을 추진 중에 있다. 유럽연합 차원에서는 유럽전체에서 통용되는 유럽자격체제(European Qualification Framework, EQF)가 이미 7년 전인 2008년부터 시행 중이다. ‘자격기본법’은 자격체제라는 용어를 사용하여 자격의 수준체계를 정의하고 있다. 법적으로 규정되어 있는 내용과 다른 정의를 기본계획에서 사용하고 있다. 기본계획에서는 NQF를 “학력, 자격, 현장경력 및 교육훈련 이수 등이 상호연계될 수 있도록 국가차원에서 NCS를 기반으로 등가성을 제시하는 수준체계”로 정의하고 있다. 즉, NQF는 수준체계라고 정의하고 있다. 그러나 무엇을 기준으로 한 수준체계인지 명확하게 정의할 필요가 있다. 외국의 경우 대부분의 국가들이 NQF를 자격(Qualification)의 수준체계로 정의하고 있다. 호주는 AQF를 “교육훈련에서 규제되고 있는 자격에 관한 국가정책”으로, OECD 및 유럽연합(EU)은 “특정한 수준에서의 학습성취 결과를 일련의 기준에 따라 자격으로 분류하기 위한 도구”라고 규정하고 있다. 우리나라의 NQF는 법률의 정의를 채택하지도 외국의 사례를 따르지도 않고 있어 NQF를 자격의 수준체계로 명확하게 정의할 필요가 있다. 그렇지 않으면 많은 사람이 우려하듯이 NQF는 또다시 학력으로 수렴하여 학력중심 사회로 복귀시키는 수단이 될 가능성이 높다. NQF는 “학습성취 결과를 일련의 기준에 따라 자격으로 분류하기 위한 도구”일 뿐이다. OECD는 일련의 기준을 자격설명지표로 나타낼 수도 있고, 수준간의 차이를 나타내는 설명지표로 할 수 있다고 제안하고 있다. 그러나 EQF, AQF, 다른 국가들의 NQF를 검토해보면 NQF는 수준간의 차이를 나타내는 설명지표로 표시하고 있다. 즉, NQF는 개인의 다양한 학습 결과를 분류시키기 위한 수준체계일 뿐이다. NQF는 국가차원의 일반적이고, 포괄적인 수준체계이기 때문에 NQF에서 자격, 학력, 경력, 직업훈련을 직접적으로 연계시키면 안된다. 우리나라는 NQF의 정의에 연계성과 등가성이라는 서로 양립하기 어려운 용어를 포함시켜 혼란을 초래하고 있다. 교육학에서 연계성은 “학년 사이나 학교 수준 사이의 교육내용이 계속성(繼續性)과 계열성(系列性)의 원칙에 맞게 조직된 상태 또는 교과군(敎科群) 사이의 횡적(橫的) 관련을 나타내는 용어”이다. 국어사전에서는 연계성은 “어떤 것이 다른 것과 관계를 맺고 있는 성질”이라고 정의하고 있으며, 등가성은 “가치가 서로 같은 것을 요구하는 상품 교환의 특성”이라고 정의하고 있다. 서로 다른 개념을 혼용해서 사용함으로써 혼란이 나타나고 있다. 등가성은 자격, 학력, 현장경력의 가치를 동등하게 인정하겠다는 것이다. 자격을 취득한 사람에게 자동으로 학력을 취득한 것과 같은 가치를 준다는 것이며, 학력 취득자에게 자동으로 자격을 부여하겠다는 것이다. 이렇게 하려면 가치가 동일하다는 것을 입증해야 한다. 대학교육을 받고 학사학위를 취득한 A라는 사람과 고등학교를 졸업하고 기사 자격증을 취득한 B라는 사람의 능력이 동등하다고 입증해야 한다. 하지만 이는 쉽지 않은 문제로 등가성의 개념은 이상적인 목표가 될 수는 있을지 몰라도 현실적으로 실현가능성이 매우 낮다. 연계성은 등가성 보다는 좀 더 현실성이 있어 보인다. B가 학사학위를 취득하기 위하여 대학에 진학하는 경우, 기사 자격증의 수준을 NQF에 분류해 놓는다면 대학에서 이를 인정해주는 것은 가능할 것이다. 그 반대로 다른 자격 취득시 과목면제 등으로 인정해주는 경우도 가능하다. 이 모든 것이 NQF를 통해서 가능하도록 해야 한다. 현행 NQF 기본계획에서는 귀납적 방식을 추진하고 있다. 즉, 다양한 시범사업을 통해 도출된 결과를 종합하여 국가차원의 NQF를 구축하겠다는 것이다. 그러나 많은 국가들은 국가가 처한 상황에 따라 다르게 NQF를 구축하고 있다. 산업별, 분야별 인력양성과 자격제도를 운영한 경험이 충분하고 자료가 축적되어 있는 국가에서는 귀납적인 방법이 가능하다. 그러나 우리나라와 같이 이러한 경험과 사례가 축적되어 있지 않은 국가에서는 귀납적 방식과 더불어 연역적 접근이 필요할 것으로 보인다. 호주와 같이 NQF를 도입했거나 독일과 같이 준비 중인 많은 국가들도 연역적 방식을 채택하고 있다. 그 이유는 NQF가 학습의 인정에 관한 새로운 방식이기 때문이다. 기존의 학습방식은 투입중심(학습시간)이었던 반면에 새로운 NQF는 결과중심이기 때문이다. 우리의 교육훈련은 결과중심으로 운영되지 않았기 때문에 새로운 NQF 구축을 위한 경험이 충분하지 않다. NQF가 구축되지 않은 상황에서 NCS를 기반으로 일 · 학습병행제 자격개발과 특성화고 및 전문대를 대상으로 하는 특성화 지원사업에 따른 교육과정개발이 진행되고 있다. 이러한 상황에서 귀납방식으로 NQF를 구축하기 까지 수많은 시행착오와 혼란이 예상된다. 우리나라도 국정과제로 자격체제 개발을 추진 중에 있다. 법령에 자격체제를 구축해야 한다고 2007년에 명시적으로 규정하였으나 아직도 구축하지 못하고 있다. ‘자격기본법’ 제6조 제1항은 “정부는 국가직무능력표준을 바탕으로 자격체제를 구축하고 이를 활용한다.”고 규정하고 있다. 동법 제2조 제2호에서는 자격체제를 “국가직무능력표준을 바탕으로 학교교육 · 직업훈련(이하 ‘교육훈련’이라 한다) 및 자격이 상호 연계될 수 있도록 한 자격의 수준체계를 말한다.”고 규정하고 있다. 자격체제의 구축은 교육부 장관이 중앙행정기관 장의 의견을 반영하여 공청회를 통해 의견을 수렴한 후 ‘자격정책심의회’의 심의를 거쳐 확정하도록 하고 있다. 우리나라에서 자격체제 구축이 지연되는 있는 이유는 교육부와 고용노동부가 공동으로 추진해야 할 회색영역에 자격체제가 존재하기 때문이다. 능력중심사회 구축을 위하여 반드시 필요한 제도임에도 불구하고 각자 자신의 고유영역을 우선적으로 추진하고 있기 때문이다. 고용노동부는 NCS를 개발하고, 신자격 등의 자격을 개발하는데 역량을 투입하고 있고, 교육부는 학습모듈 개발에 집중하고 있다. 그러나 NCS 개발, 신자격 개발, 학습모듈 개발은 국가자격체제의 한 부분일 뿐이다.