행정심판의 개념, 성격, 역사적 변천 및 국민의 권익구제와 행정의 자기통제 기능에 관한 고찰 doc_id CNTS-00118884376_1

행정심판이란 널리 행정기관이 행하는 행정법상의 분쟁에 대한 심리·판정절차를 말한다.실정법상으로는 이의신청,심사청구,심판청구,행정심판 등 여러가지 명칭으로 사용되고 있다.헌법재판소는 행정심판을 “행정청의 위법․부당한 처분 또는 부작위에 대한 불복에 대하여 행정기관이 심판하는 행정쟁송절차”로 정의하고 있다.이러한 행정심판의 개념은 실질적 의미의 행정심판과 형식적 의미의 행정심판으로 구분할 수 있는데,실질적 의미의 행정심판은 다시 협의의 행정심판과 광의의 행정심판으로 구분할 수 있다.협의의 행정심판이란 행정기관이 심판기관이 되어 행정법관계에 대한 법적분쟁을 심리·판단 하는 쟁송절차를 총칭한다.광의의 행정심판은 행정기관이 재결청이 되는 행정쟁송 뿐만 아니라 행정청이 공권적 결정을 함에 있어서 법령에 따라야 할 절차 및 행정작용에 대한 모든 불복심사절차를 포괄하는 것을 말한다.형식적 의미의 행정심판은 실정법제도 하에서 행정심판법에서 규정하는 절차에 의해 행해지는 행정심판을 말한다. 행정심판은 일반적으로 분쟁에 대한 심판작용이면서,동시에 그 자체가 행정행위라는 이중적 성격을 가지고 있다.31)즉,행정심판은 행정상의 분쟁에 대하여 법을 해석하고 적용하는 준사법적 성질을 가질 뿐만 아니라 행정청의 의사표현으로서 행정법관계의 분쟁을 규율하고 행정법질서를 유지 또는 형성하여 행적목적을 달성한다는 점에서 행정행위의 성질을 가진다는 견해이다.이러한 이중적 성격은 개별 국가의 입법정책에 따라 행정심판제도의 형태가 다르게 나타날 것이고 어떠한 성질에 중점을 두는지에 따라 행정심판절차와 운영이 영향을 미칠 것이다.예컨대,행정심판의 심판작용을 강조하는 경우에는 행정심판기관의 독립성·공정성이 강조되고 심리절차에 있어서 사법절차가 광범위하게 허용될 것이다.반면,행정심판의 행정행위를 강조하는 경우에는 행정심판기관의 제3자성은 강조되지 못하지만 간이절차가 많이 적용될 것이다. 행정심판의 성격을 행정절차 또는 행정행위로 보는 견해는 비록 헌법 제107조 제3항에서 행정심판의 절차를 법률로 정하게 하고 사법절차를 준용하도록 함으로써 행정심판이 사법적 판단작용의 성질을 가지고 있음을 명시하고 있기는 하지만 이는 사법절차를 준용하여 분쟁을 해결하는 넓은 의미의 재판의 일종일 뿐,그 본질에 있어서는 행정절차이며 행정행위의 성질을 갖는다는 입장이다. 그 논거로서 일반적으로 행정쟁송이란 공법관계에 분쟁이 발생한 경우에 당사자가 행정기관 또는 법원에 쟁송을 제기하여 행정기관 또는 법원이 심리·판단하게 하여 분쟁을 해결하는 절차를 말하는데, 이러한 또한 행정쟁송의 틀에서 행정심판과 행정소송을 통일적으로 비교하여 그 성격을 파악하는 견해이다.이러한 해석은 독일과 같이 행정심판 전치주의를 채택하고 있는 법제 하에서는 타당한 입장이라 할 수 있으나,현행 행정소송법은 행정심판 임의주의를 규정하고 있기 때문에 행정심판을 여전히 행정쟁송의 틀에서 파악해야 하는지는 논란의 여지가 있다.다시 말해서 동 견해는 행정심판을 더 이상 행정쟁송이 아닌 행정결정의 사후에 행해지는 사후적 행정절차로 볼 수 있다는 것이다.즉,행정심판이 제2단계 행정절차로 이해할 수 있다는 것이다. 행정심판제도는 사법절차에 비해 신속하고 저렴한 비용으로 국민의 권익구제를 실현하는 제도이면서,동시에 행정기관에 대해서는 위법·부당한 행정작용을 시정하고 적절한 행정을 확보하기 위한 자기통제의 최후 보루로서의 기능을 담당한다.1984년 소원법 폐지와 함께 행정심판법을 제정한 것을 기점으로 하여 우리의 행정심판제도는 실질적으로 독자적 창안에 의하여 정착시킨 국민의 권리구제제도로서 각국의 모범사례로 발전하여 왔다. 행정심판법은 그동안 일곱 차례의 개정을 경험하였는데,1995년의 개정은 비교적 큰 폭의 내용적 변화를 수반하는 것이어서 권익구제제도로서의 기능을 높였다고 평가된다.그 후 1997년도와 1998년도에 두 차례의 추가 개정이 있었으나 비교적 경미한 사항이었으며,2008년도에는 정부조직법을 개편에 따라 정부조직을 축소조정하면서 국무총리행정심판위원회,국민고충처리위원회,국가청렴위원회를 통합하여 국민권익위원회를 새롭게 설치하여 행정심판의 신속한 권리구제 기능의 강화를 위한 일련의 내용을 담고 있는 개정 행정심판법 (법률 제8871호)을 공포하였다. 행정심판법의 제정목적은 1951년 소원법의 제정 이후 행정수요가 양·질적으로 팽창되고 위법·부당한 행정처분이 증가함에 따라 이를 구제하기 위한 쟁송절차의 필요성이 제기되었고,행정심판절차에 사법절차가 준용되어야 한다는 헌법 제108조 제3항의 요구에 따라 소원법에 갈음하는 행정심판법을 제정함으로써 국민의 권익을 최대한 보호함과 아울러 행정목적 실현에도 지장이 없도록 조화를 이루려는 것에 있었다. 1984년에 제정된 행정심판법의 내용을 살펴보면,첫째,행정청이 처분을 하여야 할 의무가 있음에도 이를 하지 아니하는 경우 적극적으로 처분을 하도록 청구할 수 있게 하는 의무이행심판이 인정되었다.둘째,재결청에 행정심판위원회를 필요적으로 설치하여 행정심판위원회를 의결 기관화하여 행정심판위원회의 의결내용대로 재결청이 재결하도록 함으로써,종래 자문기관에 불과했던 소원심의회를 통한 국민의 권리구제에 있어서 한계를 극복하였다. 셋째,행정각부장관이 행한 처분에 대하여 국무총리소속 행정심판위원회에서 심리·의결할 수 있도록 하였으며,소원법과는 다르게 처분의 효과가 기간의 경과,처분의 집행 등으로 소멸된 후에도 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 경우에 행정심판을 청구할 수 있도록 하였다. 소원법은 행정소송법과 함께 1951년 8월 3일 법률 제211호로 제정되었다. 소원법의 목적은 위법 또는 부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 국민에게 소의 제기 전에 처분청의 직근상급행정청에 대하여 취소 등 일정한 처분을 요구할 수 있도록 함으로써 법치행정의 이념을 구현하고 국민의 권익을 보호하기 위함이었다. 소원법의 주요내용을 살펴보면,소원 제출은 기본적으로 처분행정청을 경유하여 직접상급행정청에 제기하도록 하였다.단,국무총리,각부장관 또는 대통령직속기관의 처분에 대하여는 당해 기관에 제기할 수 있으며,대통령의 처분에 대해서는 소원을 제기할 수 없도록 하였다.소원제기 기간은 행정처분이있는 것을 안 날부터 1월 이내,행정처분이 있은 날부터 3월 이내에 제기하여야 하였으며,이 기간은 불변기간이었다.소원제출 기관이 그릇되었거나 소원장의 서식에 결함이 있을 때에는 소원을 정당한 제출기관에 이송하거나 보정 기간을 지정하여 소원인에게 환부하여야 하였고 법정기간 내에 소원장을 다시 제출하지 않을 때에는 그 소원은 취하한 것으로 간주하였다. 그러나 소원법은 그 시행을 위한 하위법령이 제정되지 않아 10년 이상 유보되었다가,소원심의회 규정이 1964.9.10.제정 및 시행됨에 따라 비로소 국민의 권리구제수단으로 기능을 발휘하였다.38)소원법의 특징을 살펴보면 개괄주의를 채택한 것을 제외하고 일본의 명치시대 소원법과 근본적으로 유사한 형태를 띠고 있었으며, 소원전치주의를 채택하였고,공무원으로 구성된 심판위원회는 자문기관에 불과하였다.또한 심판기관이 처분청인지 상급감독청인지에 따라 이를 다르게 명명하였는데,심판기관이 상급감독청인 경우에는 동일하게 소원이라 하였지만,처분청인 경우에는 이의신청이라 하였다.경우에 따라서는 처분청에 이의신청을 하고 상급청에 소원하기도 하였는데,양자 모두 행정청에 대하여 제기하는 약식 항고쟁송이라는 점에서 실질적인 차이가 없었다고 한다. 따라서 당시의 행정소송은 소원과 이의신청을 통한 권리구제의 효과가 미미하였음에도 불구하고 2심제로 운영되었다.그러나 필요적 전치로 인한 2심제로 인하여 헌법상 보장된 기본권인 재판을 받을 권리를 침해하여 위헌이라는 비판이 제기되었다.