행정심판제도의 헌법적 근거, 행정의 자기통제 및 권리구제 기능, 그리고 사법절차와의 상관관계 및 효용성 doc_id CNTS-00118884376_2

제5공화국 헌법 제108조 제3항(현행 제107조 제3항)은 “재판의 전심절차로서 행정심판을 할 수 있다.행정심판의 절차는 법률로 정하되 사법절차가 준용되어야 한다.”고 하여 행정심판의 근거조항을 헌정사상 처음으로 신설하였다.이렇게 헌법에 행정심판의 근거조항을 신설하게 된 배경은 당시 시행되었던 소원법이 행정기관의 위법·부당한 행정처분에 대한 권리구제기능을 제대로 수행하지 못할 뿐만 아니라 이러한 소원법상의 절차를 필요적 전치로 채택하여 국민의 재판청구권을 침해한다는 강력한 비판과 함께 위헌의 가능성이 제기되었기 때문이다.그러나 당시 정권은 필요적 전치주의를 폐지하는 차원을 넘어서 아예 헌법에 행정심판의 근거조항을 만들어 행정심판의 헌법적 정당성을 부여하고 대신 행정심판을 사법절차에 준하도록 하였다. 행정심판제도는 법원이 처분청의 결정에 대하여 단지 합법성을 심사하는 것과 달리,행정결정에 대하여 사실적 법적 기초에 대한 심사 이외에도 합법성과 합목적성을 전면적으로 재심사함으로써 행정 스스로 시정할 기회를 갖는다는 점에서 행정의 자기통제를 가능하게 한다. 즉,행정처분에 대하여 분쟁이 발생한 경우에 재결청은 처분청과 독립하여 법적인 결정근거와 사실적인 결정 근거에 관하여 재검토할 수 있고 이러한 처분청의 결정에 대한 재결청의 재검토는 처분청이 장래의 처분을 함에 있어서 기존의 결정 보다 더욱 신중하게 결정하게 하며 통일적인 행정처분을 하는데 기여한다.행정심판의 이러한 기능은 처분청에게 행정결정의 객관화를 가져오게 하며 결과적으로 재결청에게 전문성을 가지게 한다.또한 행정심판절차를 통한 행정의 자기통제는 행정부 내부적으로 견제하고 균형 있게 하는 효과를 가져온다. 행정의 자기통제는 행정기관 스스로 판단주체가 되어 자신의 행정작용에 대하여 재심사함으로써 행정상 분쟁에 대하여 스스로 통제하는 것을 의미한다. 즉, 행정심판은 행정기관 스스로 판정기관이 되고,심판대상이 자신의 행정작용이며,사법절차보다 신속ㆍ간이한 절차로 자신의 과오를 시정할 수 있다는 것이다. 또한 행정의 적법성뿐만 아니라 타당성까지도 스스로 심사한다는 점에서 행정의 자기통제기능과 더불어 행정감독적인 기능까지 담당한다. 행정심판제도는 연혁적으로 사법권으로부터 행정권의 독립성을 확보하기 위하여 프랑스에서 시작되었다.초기 프랑스의 행정심판제도는 그 심판기관의 중립성 또는 독립성이 보장되지 않았고,심판절차도 불비된 것이 많아 불완전하였다.그러나 행정심판전치주의를 취하는 경우에도 종국적으로는 행정소송에 의하도록 되어 있다는 점에서 사법권에 대한 행정권의 독립성의 의미는 퇴색되었고 오늘날에 있어서 행정심판제도의 의미는 행정의 자기통제에 있다할 것이다. 권익구제 범위의 확대와 관련하여 법원은 처분의 적법성 여부만을 판단하는 소극적인 기능에 머무는 반면,행정심판은 행정의 적법성 여부뿐만 아니라 부당의 문제를 판단하는 합목적적인 측면까지 판단할 수 있다.또한 행정청에 대하여 어떠한 적극적인 행정행위를 행할 것을 요구하는 의무이행심판도 제기할 수 있다. 따라서 행정심판은 국민의 권리보호차원에서 보다 더 효율적인 권리 구제 기능을 수행한다. 사법기능의 보완과 관련하여 행정심판은 행정상의 분쟁을 행정기관이 상대적으로 간소한 절차에 따라 심리·판정함에 따라 행정에 관한 전문지식을 활용하고 사법절차에 따른 시간·경비의 낭비를 피하며, 소송경제를 실현하는 등 사법기능을 보완하는 역할을 한다.또한 오늘날의 행정은 양적으로 확대는 물론 내용적으로도 전문화되어 전문적인 지식 없이 행정쟁송에 대하여 판단하는 것이 어렵게 되었다.따라서 행정에 관한 전문적 지식을 가지고 있는 행정기관으로 하여금 행정분쟁을 판단하게 하는 행정심판제도는 그 효용성이나 타당성이 인정된다 할 것이다. 1984년 행정심판법 제정 이후 30년 넘게 시행되고 있는 행정심판제도는 행정작용으로 인한 권익침해를 구제받을 수 있는 행정구제제도의 한 축으로 확고히 자리매김 하였다.그러나 장기간의 제도적 학습에도 불구하고 잔존하는 논란의 불씨는 무엇보다도 행정심판제도의 본질 내지 기능에 관한 의견불일치에서 기인한 바 크다 할 것이다. 원칙적으로 행정심판의 발전은 헌법 제107조 제3항을 고려하여 행정소송법제의 변화와 상호 관련성을 유지하면서 모색되어야 한다. 행정심판과 행정 소송은 중요한 허용요건과 법적 통제의 심사규준을 공유할 뿐만 아니라 행정의 적법성 통제와 공법적 분쟁의 해결이라는 공동의 목표에 기여하기 때문에 그 기능적 상관관계를 부인할 수 없으므로 행정심판절차를 행정소송절차와 별개의 것으로 설정하는 것은 타당하지 않다.또한 사법절차화도 중요하지만 그로 인하여 행정심판절차의 행정절차적 측면이 도외시 되고 있는 것은 문제라 아니할 수 없다.행정심판의 사법절차화 강화가 행정부 내에서 법치행정의 위상을 높이고 다른 한편으로 사법부로 하여금 행정소송의 중요성을 인식하도록 자극함으로써 결국 법치주의 발전에 기여하는 긍정적 측면도 무시할 수 없다. 행정심판제도는 행정기관의 작용에 대한 개인의 권리구제에 기여한다.즉, 행정심판은 행정행위에 대하여 합법성뿐만 아니라 합목적성도 심사하기 때문에 합법성만을 심사하는 행정소송에 앞서 추가적인 권리구제를 제공하고 행정소송의 합목적성 심사부재를 보완하는 기능을 하여 국민의 권리구제에 기여한다. 또한 행정심판은 재량행위에 대하여 합법성뿐만 아니라 합목적성을 심사를 할 수 있기 때문에 재량의 하자만을 심사만 허용되는 행정소송에 비하여 재량행위에 대한 권리구제의 가능성이 넓을 뿐만 아니라 행정소송경제에 있어서도 비용이 적게 들고 신속하게 처리할 수 있다. 한편 이러한 권리구제기능이 독일 기본법 제19조 제4항에 근거한 것인지 아니면 개별 법률에서 도출된 것인지에 대하여 논란이 있다.이 문제와 관련하여 독일 기본법 제19조 제4항에 의해 헌법적으로 보장되는 권리보호는 법원을 통한 권리보호와 관련되기 때문에 행정심판의 기능으로서의 권리구제와 다르다고 주장하는 견해가 일반적이다. 법원의 부담경감기능은 행정심판제도를 통하여 행정절차 내에서,행정 스스로 간단하면서도 융통성 있는 절차를 통하여 행정분쟁을 해결함으로써 법원의 부담을 경감시키는 것을 말한다.이는 크게 행정심판의 여과기능과 법원의 전문적 지식 부족을 보완하는 것을 들을 수 있다. 행정심판의 여과기능과 관련하여 행정심판은 당사자의 심판청구제기에 의하여 사실을 확인하고,법을 해석·적용하여 분쟁을 해결한다는 점에서 준사법적기능을 수행하고,이러한 행정심판제도가 적절하게 운영된다면,행정분쟁의 1차적 여과기능을 수행하여 법원의 부담을 경감시킬 것이다.그러나 행정심판이 이러한 기능을 적절하게 수행하기 위해서는 이 제도가 객관적이고 공정하게 운영되어야 하고 이에 대한 국민의 높은 신뢰가 필요하다 할 것이다. 법원의 전문적 지식부족은 앞에서 언급하였지만,현대산업사회의 특징상 사법부가 전문적인 문제해결에 적합하지 않은 경우,전문성과 기술성을 보유하고 있는 행정청이 먼저 판단하는 것 또한 법원의 부담을 완화하는 역할을 할 것이다.