개별법상 불복절차의 유형 분류와 특별행정심판의 판단 기준 및 사법절차 준용의 의미에 관한 고찰 doc_id CNTS-00118884376_6

결론적으로 헌재판례의 검토를 통하여 제107조 제3항에서 말하는 사법절차의 준용의 의미는 다음과 같이 정리할 수 있을 것이다.먼저 필요적 전치주의가 적용되는 행정심판에만 사법절차가 준용된다고 해석한다는 점이다. 필요 적 전치주의 경우에는 행정심판절차가 사법절차에 준하는 절차로서 형성해야할 의무를 입법자에게 부과한 것이지만,임의적 전치제도 경우에는 행정심판을 거치지 않고 행정소송을 곧바로 제기할 수 있는 선택권이 당사자에게 보장되어 있기 때문에 그러한 의무가 부과되지 않는다는 것이다. 다음으로 ‘사법절차의 준용’의 의미는 판단기관의 독립성․공정성과 대심(對審)적 심리절차가 핵심적인 요소를 이룬다고 할 수 있다.이는 사법절차의 본질적 요소로서 이를 현저히 결여하고 있다면 ‘준용’의 요청에 마저 위반된다고 하지 않을 수 없다할 것이다. 대심적 심리구조는 실질적으로 서로 대립하는 상대방이 소송에서 자기의 권리신장을 위해 공격·방어할 수 있는 기회가 보장된 소송구조를 의미한다.따라서 행정심판절차가 대심적 심리구조의 차원에서 최소한 당사자가 행정심판위원회가 심리․재결의 기초로 삼고 있는 자료에 접근이 보장되어야 하고 재판절차 정도의 엄격한 절차는 아니더라도 그 자료에 대하여 어떠한 형식으로든 당사자가 공방을 거칠 수 있는 방법이 보장되어야 한다. 행정심판절차에서 심판청구의 당사자,즉 청구인과 피청구인이 가지는 절차적 권리로서는,위원․직원에 대한 기피신청권,보충서면제출권,구술심리신청권,물적증거제출권,증거조사신청권,자료제공요구권 및 자료열람권 등을 들 수 있다.그리고 위의 권리 중에서 보충서면제출권,물적증거제출권,증거조사 신청권,자료제공요구권 및 자료열람권 등은 변론주의를 작동시키기 위한 증거수집절차의 일환이며 이를 바탕으로 구술심리가 이루어지는 것이 바람직하다고 할 것이다. 여기서는 이의신청등 개별법에서 불복절차를 규정하고 있는 경우에 3가지 유형으로 파악하고자 한다.첫째로,특별행정심판에 해당하는 경우이다.이 경우에도 독립적 제3자 기관에서 행정심판을 하는 경우와 독임제 행정청에서 신속히 결정하는 경우가 있다. 둘째로,이의신청 등 간이한 불복절차로서 이 경우에는 행정심판에 갈음하는 불복절차와 행정심판이 별도로 허용되는 임의적 권리구제 절차가 있을 수 있다.전자는 특별행정심판으로 분류하기도 하지만 특별법상 행정심판이 행정심판법상의 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우에 해당한다고 볼 것은 아니라는 관점에서는 이러한 경우는 특별행정심판이 아닌 것으로 보게 된다.셋째로,행정심판의 특례로 보거나 행정절차의 특례로 볼 수 있는 경우로 구분할 수 있다.전자의 경우에는 중앙행정심판위원회의 협의를 거쳐야 하며,후자의 경우에는 행정심판법상의 불이익변경금지원칙이 적용되지 않게 된다. 특별행정심판이란 행정심판법에 따른 행정심판이 아니라 개별법에서 정한 다른 기관에서 심리ㆍ재결을 하는 행정심판으로 그 예로는 조세심판(조세심판원),특허심판(특허심판원),토지수용 재결에 대한 이의신청(중앙토지수용위원회),부당해고에 관한 구제명령에 대한 재심(중앙노동위원회),공무원 징계처에 대한 불복(소청심사위원회),공정거래 관련 처분에 대한 이의신청(공정거래 위원회),국민건강보험 급여결정에 대한 심판(국민건강분쟁조정위원회),산재보험 급여결정에 대한 재심사(산업재해보상보험재심사위원회),고용보험 급여결정에 대한 재심사(고용보험심사위원회)등을 들 수 있다. 이와는 달리 이의신청,심사청구 등에 관하여 개별 법률에서 불복절차에 관하여 규정을 두고 있는 바,이와 같은 이의신청이 특별행정심판으로 분류될 수 있는지,간이한 불복절차에 해당하는지,행정절차의 특례에 해당하는지를 분석하기 위해서는 우선은 법률의 규정이 중요한 척도로서 기능한다. 특별행정심판을 설치할 정도의 전문성이 필요한 경우로는 다음의 두 가지 경우를 생각해 볼 수 있다.첫째,행정심판위원에게 특수한 분야의 법적 지식이 필요한 경우이다.예를 들어,조세나 지적재산권 관련 분쟁이 이에 해당할 수 있다.둘째,행정심판위원에게 당해 분야에 대한 법적 지식 외에 해당 분야의 실무에 대한 이해가 필요한 경우이다.예를 들어,감정평가,노사관계,의료관계에 관한 전문지식이나 실무에 대한 이해가 필요한 경우를 들 수 있다. 그런데 주의해야 할 점은 전문성은 어떠한 절대적인 기준이 있는 것이 아니라 상대적인 개념이고,전문성을 강조할 경우 공정성과 객관성을 훼손시킬 우려도 있다는 점이다.특히 전문가 위원의 경우 해당 분야에서 일정한 자격을 갖추고 오랜 기간 동안 종사해 온 사람이기 때문이다.그렇기 때문에 처분청소속 공무원들과 인적 유대관계가 있거나 그들의 영향력에서 자유롭지 않을 가능성이 높다.나아가 해당 전문영역과 국민 일반의 이해관계가 엇갈리는 사안에서 해당 전문가 집단이나 영역의 이해관계를 대변할 위험성도 있다. 또한 해당 영역이 특정한 산업을 기반으로 하는 경우 쉽게 로비의 대상이 될 수 있다. 위 판결에서 이의신청과 행정심판은 절차와 담당기관의 차이에 비추어 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에서 규정하고 있는 이의신청은 행정심판이 배제되는 특별행정심판으로 보지 아니하였다. 이의신청 등 개별법상의 불복제도가 특별행정심판에 해당하는지의 구분과 관련하여 중요한 고려요소는 ① 사안의 전문성과 특수성이 있는지 여부 ② 심판기관이 독립성을 갖추고 있는지 여부로서,이와 관련하여서는 기관이 독립된 제3자기관이나 아니면 독립된 심의기구로서의 성격을 띠고 있는지 여부 ③ 제도 운영에 있어 제척·기피·회피제도나 아니면 위원의 위촉에 있어 상급기관에서 임명하는 방식이고 위원의 전문성을 갖추고 있는지 여부 등을 들 수 있다. 여기서는 유형적 고찰을 하되,법령에서 행정심판을 배제하거나 행정심판을 별도로 거칠 수 있다고 명확하게 규정한 경우라면 그와 같은 개별법상의 불복제도가 특별행정심판으로 보는 것이 타당한지의 문제는 입법론 차원에서 다룰 필요가 있지만,만약에 그와 같은 규정이 없고 실정법의 규정만으로 해석하여 특별행정심판에 해당하는지 여부를 판단해야 한다면 미리 이에 관한 해석원칙이나 판단척도를 마련해 두는 것이 필요하다고 본다. 한편 사안의 특수성이 무엇을 의미하는지는 분명하지 않다.특수성이라고 하면 일응 일반적이고 보편적인 것과 다른 성질의 것을 의미한다고 할 것이다. 이에 대해서는 두 가지 시각에서 접근해 볼 수 있다.하나의 시각은 절차적인 측면에서의 접근이다.특수성은 사안의 긴급성 및 신속한 결정과 관련된다고 하는 것이 그러한 관점이다.통상의 행정심판(최장 90일)보다 신속하게 진행할 필요성이 명백한 경우가 그러하다.다른 하나의 시각은 전문성의 연장선상에서 이를 강조한 표현으로 보는 접근이다.예컨대 행정심판법 제4조 제3항의 특수성을 “오늘날 현대행정의 복합성·다양성 등으로 인하여 특수한 분야의 행정은 법전문성보다는 당해 행정분야의 전문성이 더 필요한 경우가 있다”고 하는 경우가 그러하다. 결국 특수성은 매우 다의적 불확정적인 개념이고,전문성의 요청 없이 특수성만으로 특별행정심판의 설치를 요구하는 경우는 매우 드물 것으로 예상된다. ① 사안의 긴급성으로 인하여 불복기간을 단기간으로 하여야 하거나 신속한 사건처리가 필요한 경우, ② 일반행정심판절차보다 당사자의 절차적 권리가 강화되어야 하는 경우 등을 생각해 볼 수 있다.선거관리위원회의 선거소청이 전자의 대표적인 예이다.