특별행정심판의 판단 기준과 문제점 및 중앙행정심판위원회의 협의 권한에 관한 고찰 doc_id CNTS-00118884376_8

이의신청이나 심사청구에 관하여 개별 법률에 규정되어 있는 경우에 어떠한 기준을 가지고 특별행정심판에 해당한다고 볼 것인지 검토할 필요가 있다. 이와 관련하여 가장 중요한 준거점을 법률의 규정에서 두고 있는 견해가 있다.다시 말해서 ① 이의신청여부와 관계없이 행정심판을 제기할 수 있다고 명시한 경우 ② 이의신청 외에 행정심판을 제기할 수 없다고 규정한 경우 ③ 이의신청에 대한 결정 후 행정소송을 제기하여야 한다고 명시한 경우 ④ 아무런 규정도 두지 아니한 경우 등 입법형식이 다양하므로,①의 경우에는 행정심판을 제기할 수 있고,②,③ 의 경우에는 행정심판을 제기할 수 없음이 명백하다. 결국 ④의 경우처럼 아무런 규정을 두고 있지 아니한 경우가 문제가 된다. 이러한 경우에는 행정심판법에서 규정된 것처럼 어느 정도 독립적이고 중립적인 심판기관이 갖추어져 있고,심판절차가 행정심판절차에 필적할 만큼 당사자에게 절차적 권리가 보장되어 있는지 등을 기준으로 하여야 한다는 견해가 제시된 바 있다. 사안의 전문성과 특수성이 특별히 요구되지 아니함에도 일반행정심판제도에서 인정되는 적정한 제도를 배제하는 것으로 먼저,심판청구기간이 청구인에게 불리하게 매우 단기로 규정되어 있는 경우가 있고,일반행정심판제도에서도 심판전치주의를 배제하고 임의전치주의로 변경하였음에도 특별행정심판제도의 경우에는 공정성과 객관성의 정도가 낮음에도 불구하고 행정심판을 필수전치주의로 하고 있는 경우, 그리고 행정심판이 다단계로 이루어지는 특별행정심판제도의 경우의 필수전치주의로 인한 문제,그리고 이의신청이나 심사청구 등의 경우 행정심판과의 관계를 명확히 규율하지 아니한 관계로 일반행정심판제도와의 관계가 모호하여 이를 특별행정심판이나 행정심판절차의 특례로 보아야 할지 애매한 경우가 많다.특히 각종 이의신청이나 심사청구 등과 같이 특수성과 전문성이 거의 고려될 여지가 없는 경우에까지 특별행정심판제도를 남설함으로써 국민의 권익구제의 길을 제한하고 있으므로 이러한 이의신청이나 심사청구등의 간이한 불복제도에 대하여는 일반행정심판제도와의 통합의 방법에 의하여 권익구제의 실질이 확보될 수 있도록 하여야 할 것이다. 심의기구를 두는 것만으로 특별행정심판으로 보기 어렵고,사법절차의 준용 등 제반 사정을 종합하여 특별행정심판에 해당하는지 여부를 판정해야 할 것이다. 먼저,공공기관의 정보공개에 관한 법률 제12조에 정보공개심의회를 두도록 규정하고 있는 바,이와 같은 정보공개심의회는 심의기구라고 할 것이다. 아울러 동법 제18조 제1항에서 “청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 결정 또는 부분 공개 결정에 대하여 불복이 있거나 정보공개 청구 후 20일이 경과하도록 정보공개 결정이 없는 때에는 공공기관으로부터 정보공개 여부의 결정 통지를 받은 날 또는 정보공개 청구 후 20일이 경과한 날부터 30일 이내에 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 할 수 있다”고 규정하고 있고, 동조 제2항에서 “국가기관 등은 제1항에 따른 이의신청이 있는 경우에는 심의회를 개최하여야 한다. 국가공무원법 제16조 제2항 등 위헌소원60)에서 판단기관의 독립성 및 공정성에 관하여 판단한 내용을 살펴보면 “교원지위법은 교원에 대한 징계처분에 관하여 재심을 하게 하기 위하여 교육인적자원부에 재심위원회를 두고(제7조 제1항),재심위원회는 위원장을 포함한 5인 이상 7인 이내의 위원(위원장과 위원 중 1인은 상임)으로 구성하며(제7조 제2항),위원은 판사,검사 또는 변호사의 직에 5년 이상 재직 중이거나 재직한 자,교육경력 10년 이상인 교원 또는 교원이었던 자,교육행정기관의 3급 이상 공무원 또는 3급 이상 공무원이었던자,사립학교를 설치·경영하는 법인의 임원 또는 사립학교경영자,교육기본법 제15조 제1항의 규정에 의하여 중앙에 조직된 교원단체에서 추천하는 자 중에서 교육인적자원부장관의 제청으로 대통령이 임명하고(제8조 제1항),위원의 임기는 3년이되,1차에 한하여 연임이 가능하며(제8조 제2항),위원장 및 상임위원의 신분보장은 국가공무원법 제11조(금고 이상의 형벌 또는 장기의 심신쇠약으로 직무를 수행할 수 없게 된 때를 제외하고는 그의 의사에 반하여 면직되지 아니한다)를 준용하도록(제8조 제4항)규정하고 있다. 구 지방세법 제74조 제1항 등 위헌소원66)에서 대심적 심리구조의 준용여부에 대하여 판단한 내용을 살펴보면,“먼저,심리절차의 기본사항은 국민의 권리관계와 밀접한 사항이므로 이를 법률에서 정하는 것이 행정심판의 절차를 ‘법률’로 정하도록 한 헌법 제107조 제3항의 정신에 부합할 것임에도,지방세법은 이의신청·심사청구의 심리절차에 관하여 제77조 제1항에서 결정서의 송달에 관하여,제2항에서 재결의 기속력에 관하여 규정한 외에는 스스로 정하는 바가 없이 대통령령에 위임하고 있다(지방세법 제79조 제2항).이 위임에 근거하여 지방세법시행령 제54조 내지 제57조는 이의신청 및 심사청구의 제출·접수,보정요구,결정서의 송달 등에 관하여 규정하고 있고,제59조 제2항에서는 위원회로 하여금 심의에 있어 전문가·청구인·참고인 또는 관계공무원을 출석시켜 의견을 듣거나 증빙자료의 제출을 요구할 수 있음을,동조 제3항은 위원회의 의결정족수에 관하여 규정하고 있다. 행정심판법 제4조 제3항의 문언이나 체계상 위치에 비추어 ‘협의’를 구속력이 인정되는 ‘동의 ’라고까지 해석하기에는 현실적으로 어려움이 있다.즉,여기에서의 협의는 중앙행정심판위원회의 의견을 들어야 한다는 의미,즉 의견 청취의 의미이다.중앙행정심판원회의 협의내용을 반드시 반영할 의무는 없다. ① 국가행정기관 내부의 법률안 제출절차의 일부를 이룰 뿐이고,② 중앙행정심판위원회가 제시한 협의내용이 반영되도록 강제할 수 있는 장치가 법령이나 행정조직상 마련되어 있지 않은 점에서 그러하다. 그러나 입법취지에 비추어 특별행정심판의 남설을 막기 위한 것이므로 중앙행정심판위원회에서 협의과정에서 제시하는 적절한 가이드라인을 해당부처는 존중해야 할 것이다.그러므로 중앙행정심판위원회의 부정적인 의견에도 불구하고 특별행정심판을 설치하거나 행정심판절차의 특례를 신설․변경하고자 할때에는 다시 협의를 거쳐 신중하게 절차를 진행하는 것이 바람직할 것이다. 앞서 본 바와 같이 여기에서의 협의는 동의가 아니므로 협의내용에 반하여 법령이 제․개정되었다고 하여 이를 위법하다고 평가하거나 법령이 무효라고 판단할 수는 없다.그렇다면 협의의 대상이 되는 사항임에도 협의를 거치지않고 법률이 제․개정되었다면 어떠한가?협의를 거치지 아니하고 법률안 제출절차를 진행한 행정기관의 장의 행위가 행정심판법 제4조 제3항에 위반되어 위법하다는 점은 의문의 여지가 없다.이에 대해서는 법령위반행위에 대한 감사,징계 등 내부적 책임을 져야 할 것이다.그러나 중앙행정심판위원회와의 협의를 거치지 않았다는 점이 정부의 법률안 제출행위의 효력이나 국회의 의결을 거쳐 제․개정된 법률의 효력에 영향을 미친다고 보기는 어렵다. ① 행정부 내부의 절차에 불과하고,② 행정심판법 제4조 제3항이 행정심판법과 동등한 지위에 있는 법률의 효력을 좌우할 정도의 효력을 갖는 조항이라고 보기 어렵기 때문이다.또한 법적 안정성을 해하는 문제도 있다. 따라서 협의의무의 실효성을 담보하기 위해서는 행정조직 내부의 절차를 확립하고 위반 시 책임을 강화하는 조치가 강구되어야 할 것이다.