행정심판의 효율성 제고와 국민 권익구제 강화를 위한 특별행정심판기관의 통합 운영 방안 및 제도적 개선책 doc_id CNTS-00118884376_9

현재 행정절차법과 행정심판법에 고지제도를 마련하고 있으나, 그럼에도 불구하고 일반 국민의 경우 행정심판의 청구기간에 관하여 혼동을 초래하는 경우가 많다. 다시 말해 개별 법률의 규정에 의하면 행정심판과 이의신청 등의 제도가 혼재되어 있어 국민의 권익구제 특히 불복에 있어서 불이익한 상황이 초래되고 있다. 향후 행정심판의 실제적인 명칭이 이의신청이건 민원이나 진정이건 간에 불복의 취지가 담겨 있다면 단일의 접수창구로 이송하여 당초 처분청 등에 제출한 것으로 행정심판의 청구기간은 준수한 것으로 보는 제도를 마련할 필요가 있다. 따라서 일단 접수가 되면 접수처에서 자신의 판단을 적어 전국적 통합창구로 보내고, 통합창구에서는 그에 대해 행정심판인지 아닌지,판단기관은 어디인지를 검토해서 의견을 내는 것으로 하는 방식이다. 현재 국가 온라인 시스템을 활용하면 어려울 것이 없이 해결할 수 있다. 나아가 접수기관이 어느 곳이건 간에 일단 접수가 되면 국민의 권리구제 차원에서 청구기간을 보호하는 것이 필요하다. 그 시발점은 2001년의 Legatt보고서(「이용자를 위한 행정심판소 - 하나의 체계, 하나의 서비스(TribunalsforUsers-One System,One Service)」)이다. 구체적으로 지적된 문제점은 다음과 같다. 첫째,비일관성으로 인한 문제이다. 무수한 소규모의 개별 행정심판소들이 설립되어 있고, 행정심판소에 따라 그 구성과 절차가 통일되어 있지 않으며, 심판기관의 독립성이 완전히 보장되어 있지 않다는 것이다. 이는 개별 행정심판소가 이용자의 필요가 아니라 행정심판소를 운영하는 정부기관의 그때그때의 필요와 편의에 따라 무계획하게 설립되었기 때문이다. 그 결과 행정심판소 마다 각각 다른 관행과 기준을 가지고 운영되고 있다. 둘째,고립성(isolation)또한 심각한 문제이다.여러 기관이 각각 인원과 설비를 갖추어야 하므로 투자가 중복되고 불필요한 예산이 소요된다. 각 기관마다 독자적인 IT설비와 내부절차와 서비스 기준을 갖게 된다. 또한 많은 기관에서 직원들의 훈련에 과소 투자를 하는 문제가 생긴다. 큰 기관은 설비나 직원의 교육 훈련에 어느 정도 투자를 할 수 있지만 작은 기관은 이것이 불가능하다. 이는 곧 이용자의 불이익으로 귀결된다. 기존의 중앙행정심판위원회를 (통합)행정심판원으로 전환하되, 주요 특별행정심판기관을 이에 편입시키고, 일반행정심판을 담당하는 중앙행정심판위원회위원장이 선임위원장으로서 행정심판원장을 겸임하는 방안이다.일반행정심판위원장을 겸임하는 행정심판위원장 및 각 개별 행정심판부의 위원장은 차관급으로 하며, 산하 개별 특별행정심판기관은 분리,독립적 운영을 보장한다. 산한 개별 특별행정심판기관은 상호간의 업무조정을 위하여 행정심판조정위원회를 두고 위원장은 행정심판원장이 된다.행정심판사건에 대한 심리·의결은 각부가 독립적으로 행하되, 각 부의 의결 결과인 재결은 행정심판원의 명의로 한다. 장점으로는 국민권익위원회로부터 행정심판의 분리에 의한 내부적 반발을 최소화 할 수 있고,국민에 대한 행정심판기관의 인지도가 이전에 비해 다소 높아진다.또한 행정심판이 통합됨으로써 행정심판원의 인사·예산·업무부담 등의 관점에서 조직 운영의 효율성이 다소 증대되고 행정심판에 대한 국민의 접근성이 다소 용이해진다. 단점으로는 독립되어 있던 특별행정심판기관들의 반발이 예상되며, 행정심판원에 소속된 특별행정심판기관 상호간에 융합이 곤란하여 어려움이 발생할 소지가 있다. 특별행정심판기관의 중장기적 통합방안은 5단계로 진행된다. 1단계는 현재 개별 법률에 의해 규율되고 있는 행정불복절차를 3가지 구분기준에 따라 분류한다. 2단계는 1단계 분류에 의해 특별행정심판에 해당하는 경우, 특별행정심판 허용요건과 헌법 제107조 제3항상 준사법절차의 요청에 얼마나 부응했는지를 평가한다. 3단계는 일반적인 평가시스템의 이행평가와 효과성판단에 해당한다. 4단계는 환류단계로 2단계 및 3단계 평가에 따른 개선사항을 수정·보완하는 단계이다. 5단계는 최종적인 평가에 의해 특별행정심판으로서의 기능 및 효과성을 달성하지 못하는 경우 국민권익위원회에 통합하는 과정이다. 특별행정심판기관의 중장기적 통합을 위한 검토방법은 관계기관의 자체평가를 토대로 국민권익위원회 및 민관연의 전문가로 구성된 평가위원회 내지는 TFT이 종합평가하는 방식으로 진행한다. 평가 및 통합을 위한 일련의 과정은 국민권익위원회에서 총괄한다.따라서 각 단계별 자체평가 지침서를 통하여 개별 특별행정심판기관이 자체평가를 하고 이를 토대로 평가위원회 내지는 평가 TFT은 정성적,정량적 방법으로 종합평가를 실시한다. 제1안은 새로운 독립된 행정심판기관이면서 동시에 준사법기관인 ‘(통합)행정심판원’을 국민권익위원회에서 완전히 분리하여 국무총리 직속으로 설치하는 것이다.행정심판원장 및 산하 기관의 위원장을 선임함에 있어서 행정심판원장은 장관급에서 선임하고 산하 개별 기관의 행정심판 전담부의 위원장은 차관급으로 구성한다. 산하 개별 기관의 행정심판부는 분리, 독립적 운영을 보장하고 행정심판부 상호간의 업무조정을 위하여 행정심판조정위원회를 설치하고 이 위원회의 위원장은 행정심판원장이 되는 것이다. 행정심판원장의 역할은 행정심판원의 행정사무 통합 및 행정심판사무 조정이다. 그러나 행정심판조정위원회의 주재를 통해 개별 심판부 상호간의 심판 사건 처리기준의 조정을 등을 하는 경우를 제외하고는 행정심판사건에 직접 개입할 수 없다. 장점으로는 국민으로부터 행정심판기관에 대한 인지도를 높일 수 있고, 준사법기관으로서의 독립성이 확보될 수 있다.또한 헌법 제107조 제3항의 입법취지에 부합하는, 실질적으로 독립성이 보장되는 행정심판으로서의 기능을 할 수 있고 행정심판에 대한 국민의 접근이 용이하다. 단점으로는 현재 국민권익위원회의 반발로 인하여 현실적으로 실현가능성이 적다는 것과 독립되어 있던 특별행정심판기관들의 반발이 우려된다. 국민권익위원회 안에 ‘(통합)행정심판원’을 두는 대신에 기존 중앙행정심판위원회를 행정심판원으로 개명하고, 행정심판원장은 국민권익위원장이 형식적으로 겸임하도록 하는 것이다. 국민권익위원장을 겸임하는 행정심판원장은 ‘일반행정’업무 및 전반적인 사무의 통할권을 행사하지만,행정심판 업무의 운영은 일반행정심판부의 위원장이 실질적으로 대행하도록 한다. 행정심판원장이 유고시에는 일방행정심판부의 위원장이 원장을 대행하고 그 구성에 있어서 행정심판원장은 장관급으로, 산하 개별 행정심판 전담부의 위원장은 차관급으로 한다.산하 개별 행정심판부는 분리 독립적 운영을 보장하고 상호간의 업무조정을 위하여 행정심판조정위원회를 두고 위원장은 행정심판원장이 된다. 행정심판사건에 대한 심리·의결은 각 부가 독립적으로 행하되,각 부의 의결 결과인 재결은 행정심판원의 명의로 한다. 의원입법을 통한 특별행정심판 및 행정심판특례절차의 남설에 대한 통제방안이 모색될 필요가 있다. 정부제출법률안의 경우에는 특별행정심판이나 행정심판의 특례절차를 정할 경우에 관계기관의 장은 사전에 중앙행정심판위원회와 협의의무를 마련하고 있어 특별행정심판절차의 남설을 억제할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있는데 반해, 의원입법의 경우에 아무런 절차를 두지 않아 우후죽순처럼 특별행정심판이나 행정심판의 특례절차가 제대로 통제되지 않고 있는 실정이다. 만약에 특별행정심판절차임에도 중앙행정심판위원회와 협의를 거치지 아니한 경우에는 이는 특별행정심판절차로 보지 않겠다는 것을 의미하거나 이를 특별행정심판절차에 해당함에도 중앙행정심판위원회와 협의의무를 이행하지 않는다면 이는 절차상의 하자가 있게 된다. 따라서 의원입법의 경우에도 국회법이나 국회규칙에 상임위원회의 심의과정에서 관련 단체의 의견 및 전문가의 의견이나 정부의 의견을 청취하여 참고하도록 하는 내용의 <제1안 국회법 개정안>과 같은 규정을 두어 이의신청 등 특별행정심판제도가 쉽게 남설되지 못하도록 할 필요가 있다. 이와 같이 실무에서는 개별 법률의 불복절차가 전문성이 있거나 시급히 종결하여야 할 필요가 있고,민간이 참여하는 위원회의 심리를 거치도록 되어있어 객관성이 확보되는 등의 경우에는 그 절차를 행정심판절차에 대체하는 경우로 보아야 하는 반면에 그렇지 않은 경우에는 이들 불복절차를 행정심판과 구별되는 별도의 구제절차로 보아 이러한 불복절차를 거친 후에도 행정심판을 제기할 수 있는 것으로 보고 있다. 이와는 다른 관점에서 이의신청을 규정하고 있는 취지라고 할 수 있는 행정의 전문성·특수성 등의 이유로 행정심판의 특례로서 이의신청이 필요한 경우인지 여부,이의신청절차가 행정구제절차로서의 객관성·공정성·전문성을 갖추었느지 여부,행정심판을 허용하는 것이 행정에 대한 적법성 통제 및 개인의 권익구제의 측면에서 의미가 있는지 여부등을 종합적으로 고려하여 판단하는 것이 바람직하다는 견해가 있다. 2010년 개정은 먼저 개별 법률에 분산되어 있는 특별행정심판절차를 장차 행정심판법이 정하는 절차 안으로 포섭하겠다는 강한 의지가 담겨 있다는 점이다.특별행정심판제도의 무분별한 확대로 인하여 국민들에게 행정심판은 넘어야할 하나의 장벽과 같은 존재이다.예컨대 제소기간을 행정심판법의 제기 기간보다 단기간으로 정한다거나,특별행정심판을 거치지 않고서는 행정소송을 제기할 수 없는 필요적 전치주의를 채택한 경우에는 국민의 권리구제의 장애가 될 수 있다.이러한 점을 고려하여 앞으로 특별행정심판제도를 신설하는 경우,중앙행정심판위원회와의 협의를 거치도록 한 점은 바람직한 입법이라 평가 할 수 있다.당사자의 절차적 권리를 강화했다고 평가할 수 있는데,행정심판절차에 사법절차를 준용하는 것은 헌법적 요청이기 때문에 이번 개정을 통하여 당사자의 절차적 권리를 강화한 점은 이러한 헌법정신을 구현한 것으로 평가할 수 있다.또한 행정심판을 통한 국민의 권리구제를 보다 강화하기 위하여 가구제 제도를 확충한 점과 임시처분제도를 신설하여 당사자가 받을 우려가 있는 중대한 불이익이나 급박한 위험을 막도록 한 것도 특기할 만하다. 1단계 검토에 의해 특별행정심판절차로 확정된 경우, 먼저 특별행정심판의 허용요건인 ① 다른 법률로 규율할 것,② 전문성·특수성,③ 특별히 필요한 경우 등이 충족되었는지 여부를 1차적으로 판단한다. 여기에서 1차적 판단이라 함은 기본적은 틀이 마련되었는지 여부를 판단하는 것을 말한다. 다음으로 헌법 제107조 제3항에 따른 헌법적 요청 즉,준사법절차를 준수했는지 여부를 1차적으로 판단한다.따라서 판단기관의 독립성과 공정성을 준수하였는지, 대심적 심리구조를 취하고 있는지, 당사자의 절차적 권리보장을 하고 있는지 등을 판단한다. 이러한 기본적인 특별행정심판절차의 허용요건이 구비되어 있지 않은 경우에는 수정·보완을 요청하여 우선 자체적으로 이를 해결하도록 기회를 주어야 한다.