지역 특성을 반영한 지역고용 거버넌스 활성화를 위해 광역 단위의 지역유형화 전략을 수립하고 그에 따른 실행 방안을 제시한다. doc_id CNTS-00118884675_4

이러한 문제를 극복하기 위해 선진국이 선택한 방식도 정치적 분권화와 행정적 분권화로 나타나고 있다. 정치적 분권화 방식의 사례로 미국의 경우를 들 수 있다. 미국에서는 고용 관련 정책이나 사업, 예산이 중앙정부 부처에서 경쟁적으로 다루어진다. 그러나 지역 수준에서 지방정부를 통해 정책, 사업, 예산이 통합된다. 지역고용 거버넌스 기구에서 지방정부는 민간 영역의 사회 주체들과 함께 지역에 맞는 정책과 사업을 개발하고 예산을 배분한다. 이와 달리 행정적 분권화의 대표적인 사례는 덴마크이다. 덴마크에서는 지방정부가 지역의 고용 관련 정책과 예산을 통합하는 정부기관이 존재하지 않는다. 대신 노동부가 지역의 공공취업서비스기관(PES, 이하 고용지원센터)에 고용 관련 정책결정 권한을 분권화하였다. 고용지원센터는 거버넌스 기구를 구축하여 지방정부, 지역의 노사와 더불어 중앙으로부터 이양된 정책 및 예산결정 권한을 나눈다. 그런데 지방 정부와 지역 노사는 노동부 외 타 중앙부처가 지역 수준에서 집행하는 고용 관련 사업과 예산을 이 거버넌스 기구에 가져온다. 이와 같이 노동부는 정책결정권을 지역 고용지원센터에 이양하여 행정적 분권화를 시행하였지만 결과적으로 지역고용 거버넌스 기구는 중앙부처의 정책결정 권한을 통합하는 모습을 보인다. 따라서 지역고용 거버넌스 기구가 제대로 자리잡기 위해서는 지역의 특수성을 반영한 세밀한 실행전략이 마련되어야 한다. 이 글은 그러한 지역고용 거버넌스 실행전략을 도모하기 위해 지역유형화 전략을 채택하였다. 즉, 지역을 몇 개로 유형화하고 그에 따라 지역고용 거버넌스 기구를 활성화하는 방안을 도출하였다. 이러한 전략에 따라 실행 방안을 도출하는 데에는 몇 가지 고려사항이 존재하였다. 우선, 유형화 기준의 문제이다. 이와 관련하여 최근 OECD에서 지역고용전략 수립을 위해 제기한 네 가지 이슈를 우선적으로 고려하였다. 즉, 지역유형화에 따른 지역고용 거버넌스 기구의 실행전략을 도모하기 위해서는 지방자치단체, 사용자단체, 노동조합 등 지역 주체들의 정책역량(Capacity Building), 책임성(Accountability)과 파트너십(Partnership), 사회통합(Inclusion)이 고려되어야한다. 지역마다 이들의 수준과 제반 특성이 만들어지는 방식이 다르기 때문이다. 이와 더불어 이론적 논의도 고려의 대상이 되었다. 특히 지역 거버넌스와 직접 관련되어 있는 지역생산방식(local production)과 관련된 논의를 통해 유형화가 시도될 필요가 있다. 다음으로 유형화의 범주와 폭도 실행전략을 세우는 데 중요한 고려사항이 되었다. 17개 광역시도(이 글에서는 세종시를 제외한 16개만 다루고 있음)와 230여개 기초자치단체를 의미 있게 분석하기 위해서는 적정한 수의 지역유형화가 필요하다. 너무 많은 수의 지역유형화는 특수성 오류에 빠지기 쉽고, 너무 적은 수의 지역유형화는 일반화 오류를 범하기 쉽기 때문이다. 이 글은 일반화 오류 가능성에도 불구하고 고용-산업 연계 지역과 고용-복지 연계 지역으로 나누는 유형화 방식을 선택하였다. 그러나 고용산업 연계 지역이라 할지라도 대기업 위주 전략산업 지역, 중소기업 연계 업종 지역, 중소기업 밀집 지역으로 세분화될 수 있다는 점을 강조하였다. 또한 고용-복지 연계 지역이라 할지라도 여성 및 취약계층 중심(노동시장 이행 필요) 지역과 비정규직 중심(좋은 일자리 만들기 필요) 지역으로 세분화될 수 있음을 지적하였다. 도소매업, 숙박음식점업, 보건사회복지업이 지역에서 차지하는 비중을 검토해 볼 때 부산, 강원, 제주 등이 고용과 복지 연계 특성이 높다. 즉, 부산은 도소매업 비중이 전국 최고이고, 강원은 숙박음식업과 보건사회복지업 비중이 매우 높다. 제주는 도소매업, 숙박음식점업, 그리고 보건사 회복지업 등 세 업종 모두에서 전국 최고 수준의 비중을 보였다. 한편, 이들 업종의 비중이 최저로 나타난 지역은 고용과 산업 연계 특성이 강하게 보이는 울산과 충남, 경북 등으로 분석되었다. 이는 고용과 산업 연계 유형의 지역과 고용과 복지 연계 유형의 지역이 서로 다른 특성을 가지고 있음을 뜻한다. 또한 광역자치단체들이 지역적으로 유형화될 수 있음을 확인한다고 할 수 있다. 이와 같이 지역별 업종 구성의 특성을 분석하는 데 더해 통계청 자료에 대한 추가적 분석을 통해 광역자치단체들을 고용과 산업 연계 지역과 고용과 복지 연계 지역으로 구분할 필요가 있다. 앞의 분석은 16개 광역 자치단체 가운데 고용과 산업 연계 지역으로 울산, 서울, 대전, 충남, 경북 5곳과 고용과 복지 연계 지역으로 부산, 강원, 제주 3곳 등 8개만이 유형화되었기 때문이다. 한편 도소매업, 숙박음식점업, 보건사회복지업에서 전국 평균보다 높은 여성 비중을 가진 광역자치단체를 조사하였다. 인천, 광주, 전북, 경남은 세 업종 모두에서, 그리고 대구와 충북, 전남, 경북 등은 도소매업과 숙박 음식점업 두 업종에서 전국 평균보다 높은 것으로 나타났다. 이는 이들 지역이 고용과 복지 연계 지역으로 유형화될 수 있다는 것을 시사한다. 그런데 인천과 전남, 전북, 경남은 제조업에서 전국 평균보다 낮아 고용과 산업 연계 지역으로 구분될 수 있다는 점을 충분히 유념할 필요가 있다. 여성 비중을 분석한 결과, 경기는 고용과 산업 연계 특성의 성격이 강하다. 이와 달리 대구와 광주는 고용과 복지의 성격이 강하다. 경남은 두 특성을 동시에 강하게 가지고 있는 반면 인천과 충북, 전남과 전북은 고용과 복지 연계 및 고용과 산업 연계 특성을 복합적으로 가지고 있다. 이 글에서 지역유형화는 주로 광역지방자치단체 수준에서 시도되었다. 그 이유는 먼저 지역고용 거버넌스가 초기 단계에 있다는 현실을 고려하였기 때문이다. 한 예로 중앙정부가 독점하고 있는 지역고용정책 결정권이나 지역고용정책 사업 운영권이 기초자치단체 수준이나 경제권역 수준으로 이양될 가능성이 없다. 지역고용 거버넌스에 참여할 수 있는 관련 사회 주체들 역시 기초자치단체 수준이나 경제권역 수준에서 형성되어 있지 않기 때문이기도 하다. 다음으로 한국에서 지역고용 거버넌스 기구라고 할 수 있는 지역노사민정협의회가 그나마 운영되고 있는 곳은 광역 수준이지 경제권역이나 기초 수준이 아니기 때문이다. 마지막으로 그나마 유형화를 시도할 수 있는 제반 통계 자료를 얻을 수 있는 수준이 광역이었기 때문이다. 두 가지 유형화에 따른 실행전략이 시행되면 현재 지방자치단체나 지방노동행정부서(이하 고용지원센터)의 역할이나 일 추진 방식도 변화될 필요가 있다. 먼저, 지방자치단체의 경우 고용과 산업 연계 지역에서 지역경제과와 지역산업과가 지역고용과 관련한 업무를 공유하도록 하고, 지역노사민정협의회 운영 업무는 민간기관에 위탁할 필요가 있다. 지방 자치단체장이 지역노사민정협의회 의장을 맡더라도 지역고용 분과위원회가 독립적으로 구성되어 지역경제과와 지역사업과를 담당하는 국장이 위원으로 참여하여 지역고용과 관련한 사업기관 선정 및 예산 배분, 사업기관 평가가 이루어지도록 해야 할 것이다. 고용과 복지 연계 지역에서 지방자치단체의 경우, 지역경제과와 사회 복지과가 지역고용과 관련한 업무를 공유하도록 하고, 지역노사민정협의회 운영 업무는 민간기관에 위탁할 필요가 있다. 지방자치단체장이 지역 노사민정협의회 의장을 맡더라도 지역고용 분과위원회가 독립적으로 구성되어 지역경제과와 사회복지과를 담당하는 국장이 위원으로 참여, 지역고용과 관련한 사업기관 선정 및 예산 배분, 사업기관 평가가 이루어지도록 하는 것이 바람직하다. 본 연구는 광역 수준의 지역유형화를 통해 보다 지역 특성에 맞게끔 지역고용 거버넌스를 실행시키는 전략을 제시하였다. 그러나 향후 지역 유형화를 통한 지역고용 거버넌스를 보다 일반화하기 위해서는 한국 행정체계 단위인 광역자치단체와 기초자치단체 사이의 기능과 역할의 차이가 고려되어야 할 것이다. 고용과 산업 연계 지역은 광역도와 기초자치단체 시에서 발견될 가능성이 높기 때문에 이들 지역에서는 이러한 특성을 반영한 고용 거버넌스 기구가 구성되고 운영되어야 할 것이다. 그리고 고용과 복지 연계 지역은 광역시와 기초자치단체 군 및 구 단위에서 발견될 가능성이 높기 때문에 이들 지역에서는 이러한 특성을 반영한 고용 거버넌스 기구가 구성되고 운영되어야 할 것이다. 그러나 이러한 유형화에 포괄되지 않는 지역이 분명 존재할 것이기에 너무 경직적인 지역고용 거버넌스 실행전략을 수립할 필요는 없을 것으로 보인다. 이상의 논의 결과는 향후 지역고용전략에 대한 이론적 논의나 실천적인 논의의 실마리를 풀어가는 데 기여할 수 있을 것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고 본 보고서는 연구의 한계도 갖고 있다. 무엇보다도 논의의 결과가 여전히 방향성 모색이라는 담론 수준을 벗어나지 못하는 측면이 있다. 이는 사실 연구의 한계라기보다는 본 보고서가 지역고용전략의 모색이라는 연구의 초기 단계 수준임을 보여주는 것으로 향후 보다 많은 논의가 필요함을 의미한다. 이런 점에서 실행전략의 모색은 실증적 분석을 토대로 한 평가 결과를 통해 논의의 타당성을 찾는 과정으로 이해할 수 있다. 따라서 구체적이고 실천 가능한 전략(best practice)을 모색하기 위한 광범위한 사례연구를 통해 실천전략을 마련하고, 이를 토대로 한국의 지역고용전략 모델을 수립해 나가는 과정이 필요하다. 우리의 관심은 궁극적으로 지역 특성에 부합하는 지역고용전략의 사례를 어떻게 만들어나갈 것인가에 있기 때문이다. 이는 표준화된 답을 찾는 것이 아니라 지속가능한 사례를 만들어 나가는 과정이 필요하다. 이런 점에서 후속 연구는 구체적인 지역 사례연구와 병행하여 이루어질 필요가 있을 것이다.