미국 FCC가 추진하는 인센티브 경매의 개념과 단계별 과정, 그리고 성공적인 정책 시행을 위한 주파수 및 방송채널 재배치 단계의 복잡성과 해결 과제 doc_id CNTS-00118884995_1

1960년대, 자동차가 귀하던 시절에는 그 만큼 자동차 도로에 대한 가치가 크지 않았다. 그러나 가구당 자동차 보유 대수가 급격하게 증가하면서부터 사람들은 자동차 도로에 관심을 가지기 시작했다. 이에 대한 관심을 충족시키기 위해 국가는 전국망으로 국도를 구축하고, 보다 빠르게 이동할 수 있도록 고속도로를 시공하였다. 그러나 이러한 도로 구축에도 불구하고 기하급수적으로 증가한 자동차 수로 인해 우리는 꽉 막힌 고속도로에서 시간을 보내는 일이 잦아지기 시작했다. 정부는 이러한 문제를 해결하기 위해 고속도로를 확장하거나 신규로 시공하고자 노력한다. 문제는 이제 접근성이 뛰어난 지역은 이미 주거, 상업 용도로 활용되고 있어 도로의 확장 및 신규 시공이 쉽지 않다는 점이다. 이동통신 시장에서 데이터를 자동차라고 본다면 주파수를 도로라고 볼 수 있다. 이동통신 기술의 발전이 크게 이루어지지 않았던 1990년대 초반에는 주 파수에 대한 관심도 그만큼 크지 않았다. 이러한 상황에서 미국의 통신 규제기관인 Federal Communications Commission(이하 FCC)은 타 용도로 활용되고 있는 주파수의 자발적인 반납을 유도하여 이동통신 용도로 활용하는 인센티브 경매를 제안하였다. 인센티브 경매는 자발적으로 주파수 이용 권리를 포기한 주파수 대역을 재배치하여, 타 목적으로 주파수를 재할당하는 일련의 과정을 뜻한다. 이에 대한 구체적인 진행상황을 살펴보면 지난 2010년 광대역 주파수 확보방안으로 인센티브 경매를 전미브로드밴드 계획(National Broadband Plan)에서 소개하였다. 2012년 미국 의회는 인센티브 경매의 법안을 통과시켰으며, 이러한 법적 기초를 바탕으로 FCC는 인센티브 경매의 규칙에 대한 Notice of Proposed Rulemaking(NPRM)을 채택하였다. 또한 인센티브 경매 규칙 검토를 위한 연구반 운영 및 이해관계자의 의견 수렴을 통해 해당 정책을 지속적으로 개선하고 있다. 미국의 통신 규제기관인 FCC는 타 용도로 활용되고 있는 주파수의 자발적인 반납을 유도하여 주파수 수요가 높은 이동통신 용도로 활용하는 계획을 세웠다. 해당 계획은 인센티브 경매라는 이름으로 2010년 전미브로드밴드 계획(National Broadband Plan)에서 소개되었다. 2012년 미국 의회는 인센티브 경매의 법안을 통과시켰으며, 이러한 법적 기초를 바탕으로 FCC는 인센티브 경매의 규칙에 대한 Notice of Proposed Rulemaking(NPRM)을 채택하였다. 또한 인센티브 경매 규칙 검토를 위한 연구반 운영 및 이해관계자의 의견 수렴을 통해 해당 정책을 개선하고 있다. 그러나 FCC는 2014년에 인센티브 경매를 추진하고자 한 최초의 계획과는 달리 2015년 중순으로 해당 정책의 시행을 연기하였다. 이러한 정책 시행 일정 변경의 가장 큰 원인은 주파수 및 방송채널 재배치 단계 복잡성 때문으로 파악된다. 인센티브 경매는 자발적으로 반납된 주파수를 경매를 통해 타 용도로 할당하는 최초의 시도이므로 전 세계 이목을 끌고 있다. 대다수의 국가에서는 주파수를 효율적으로 사용하지 못하는 용도로 할당된 주파수를 타 용도로 활용하기 위해 법적 검토 혹은 관련 절차를 마련하고 있으나 미국을 제외하고는 아직 구체적인 방안을 제시하지 못하고 있다. 나아가 미국의 경우에도 인센티브 경매 시행 일정을 2014년에서 2015년 중순으로 연기하였다. 이러한 일정 변경은 인센티브 경매 절차의 복잡성에 기인한다. 해당 정책은 자발적인 주파수 권리 반납 단계인 역경매(reverse auction), 반납된 주파수 및 방송채널의 재배치 단계(repacking), 주파수의 할당 단계인 순경매(forward auction) 등 크게 세 가지 단계로 이루어져 있다. 이 중에서 특히 반납된 주파수 및 방송채널의 재배치 단계는 정책적 검토 및 기술적 검증이 동시에 이루어져야 하며, 정책 시행 시 문제 발생 우려가 가장 큰 단계이다. 2013년 7월 FCC는 이러한 문제의 공개적 검토를 위해 이해관계자에게 해당 정보를 공유하였다. 앞에서 언급한 바와 같이 인센티브 경매는 역경매, 재배치 단계, 순경매 등 크게 세 가지 단계로 구분할 수 있으나 서로 유기적으로 연관되어 있다. 역경매는 방송사업자가 자신의 주파수 이용 권리를 반납하는 조건으로 받는 금액(reward)을 결정하는 단계이며, 순경매는 타 용도로 활용하고자 하는 사업자가 주파수 이용 권리에 대해 지불해야할 금액을 결정하는 단계라고 볼 수 있다. 재배치 단계는 역경매와 순경매를 이어주는 다리와 같은 역할을 하고 있으며 광대역 주파수 확보를 위해 방송채널 및 주파수를 재배치하는 과정이다. 인센티브 경매가 성공하기 위해서는 이러한 일련의 과정이 유기적으로 연결되어 있어야 하는데, 그 이유는 다음과 같다. 우선 순경매의 성공을 위해서는 역경매에서 적절한 양의 주파수가 확보되어야 한다. 확보된 주파수의 양이 타 용도로 활용되기에 부족하다면 순경매에서 주파수의 수요가 적을 뿐만 아니라 이로 인해 FCC가 기대했던 할당대가 보다 낮은 수준에서 경매가 종료될 수 있다. 그러나 단순히 많은 양의 주파수를 확보하는 것이 인센티브 경매의 성공을 보장하지는 않는다. 재배치 단계는 인센티브 경매 이후 방송사에게 채널을 재배정하는 작업(채널 재배치)뿐만 아니라 타 용도로 주파수를 할당하기 위해 광대역 주파수를 확보하는 과정(주파수 재배치)을 포함한다. 현재 FCC는 채널의 재배치만 고려하고 있으며 기지국 혹은 방송국의 지역적 이동은 고려하고 있지 않다. 그러나 만약 어떤 방송국이 채널 공유 옵션을 선택할 경우 주파수를 공유하게 될 방송국의 지역으로 이동할 수 있다. FCC는 주파수 및 방송채널 재배치 과정의 투명성을 보장하기 위해 관련 정보를 이해관계자에게 공개하였다. 현재 FCC 홈페이지에서 쉽게 관련 정보를 획득할 수 있으며, 해당 정보는 현재 방송사의 정보 및 간섭현황을 포함하고 있다. FCC는 주파수 및 방송채널 재배치 과정의 알고리즘 개발 및 잠재적으로 발생할 수 있는 문제를 검토하기 위해 연구반을 구성하여 운영하고 있다. 해당 연구반에서는 주파수 및 방송채널 재배치 단계에서 지켜져야 할 구속조건에 대한 초안을 공개한 상태이다. 본고에서는 FCC가 제안한 세 가지 옵션을 심도있게 비교하였으며, 잠재적으로 발생할 수 있는 문제까지 파악하였다. 옵션 1에서는 알고리즘 및 소프트웨어 구현이 수월하여 주파수 및 채널 재배치 과정에서 최적해 도출 가능성은 높으나, 지역적 제약을 고려하지 않아 특정 시청자의 시청 효용을 감소하는 문제를 야기할 수 있다. 옵션 2에서는 지역적 제약을 고려하여 옵션 1과 달리 특정 시청자의 시청 효용을 유지할 수 있으나, 해당 조건이 과도한 구속조건으로 작용하여 최적화된 재배치 결과가 도출되지 못할 뿐만 아니라 재배치 소프트웨어 구현에도 상당한 어려움이 있으리라 예측된다. 마지막으로 옵션 3은 옵션 1과 옵션 2의 장점을 적절하게 수용하였으나, 특정 방송국이 입을 수 있는 최대 피해 허용 수준을 고려하지 않아 비정상적인 결과가 도출 될 우려가 있다. 옵션 1의 경우 재배치 알고리즘 설계 및 프로그램 개발이 상대적으로 수월한 장점이 있다. 재배치 과정에서 해당 옵션의 제약 조건은 기존 방송국 커버리지 인구 중 간섭영향을 받고 있는 비율이다. 재배치 과정에서 특정 방송국에 간섭을 미치는 방송국의 수 및 간섭을 받게 되는 인구 구성은 중요하지 않다. 단순히 기존의 간섭 비율만 넘어서지 않으면 되기 때문에 가능해(feasible solution)가 도출될 확률이 높다. 제약 조건이 간단해 지면 프로그램을 통해 결과를 도출하는 시간을 줄일 수 있고 최적해(optimal solution) 도출 확률을 높일 수 있다. 이러한 장점은 결과적으로 경매 기간의 단축으로 이어질 수 있다. 그러나 해당 옵션은 인센티브 경매를 추진하는 주체에게는 운영상의 장점을 제공하지만, 방송서비스를 이용하는 개개인의 효용에는 피해를 줄 우려가 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 해당 옵션의 경우에는 개개인의 효용을 보장하지 않고 특정 방송국의 방송을 시청하는 전체 효용을 유지하는 것에 목적이 있다. 따라서 예와 같이 2012년 2월 22일에는 방송국 A의 방송을 문제없이 시청하고 있었으나, 인센티브 경매 후 방송국 C의 간섭으로 인해 방송국 A의 방송을 시청하지 못하는 사람이 발생할 수 있다. 인센티브 경매의 종료는 순경매의 수익과 역경매 및 주파수 및 방송채널 재배치 단계에서 발생하는 비용을 비교하여 결정된다. 주파수 이용 권리를 반납한 방송사업자는 순경매의 수익의 일부를 인센티브로 받는다. 또한 주파수 및 방송채널 재배치 단계에서는 방송국의 채널 이동 및 이용 주파수의 변경에 따른 소요 금액을 추산한다. 만약 순경매의 수익이 역경매를 통해 제공해야할 인센티브 및 주파수 및 방송채널 재배치 단계에서 발생하는 비용 보다 작다면 인센티브 경매는 종료될 수 없다. 이 경우에는 역경매에서 추가적으로 주파수를 확보하거나 효율적인 주파수 및 방송채널 재배치 결과를 도출해내야 한다. 그러나 이러한 재시행 과정은 인센티브 경매의 일정에 심각하게 영향을 미칠 수 있으며, 또한 주파수 및 방송채널 재배치 단계에서 기 도출한 결과의 변경사항으로 인해 추가적인 비용이 발생할 수 있는 문제점이 있다. 따라서 FCC는 역경매, 재배치 단계, 순경매 등 일련의 과정에서 발생할 수 있는 문제점을 최소화하고자 하며 성공적인 정책 실현을 위해 신중한 자세를 견지하고 있다.