EU의 다층적 과학기술 거버넌스 특성이 한국과의 국제과학기술협력에 미치는 영향과 국내 제도의 동적 진화에 관한 연구 doc_id CNTS-00118885102_1

거버넌스(Governance)를 기반으로 국제과학기술협력의 촉진여부를 설명하고자 시도한 다른 계열의 이론적 논의가 존재한다. 세계화로 인하여 환경오염의 국경 초월 문제는 국제 환경의 모든 행위자가 당면 문제를 공동으로 협력하여 해결하도록 요청한다. 이 경우 과학의 의미는 ‘거대과학(Big Science)’으로 진화한다. 즉 어느 한 행위자가 연구개발의 성과를 독자화하기도 하지만, 다양한 행위자가 공동 연구개발을 촉진하기 위한 거버넌스 역시 양면적으로 부상할 수 있다. 배영자는 이러한 거버넌스가 글로벌 차원에서 전개되고 있음을 지적한다. 이른바 ‘중심 화된 확산(Concentrated Dispersion)’으로 대표되는 강력한 통제와 권력의 분산이 복합적으로 작용하는 글로벌 거버넌스인 셈이다. 그러나 조현석은 과학기술의 다자협력을 위한 이론적 기초를 제공하면서도 ‘비판’을 제기하기도 한다. 본 연구는 EU와의 국제과학기술협력의 장애요인과 협력을 모색하는 것을 목표로 한 만큼, EU의 과학기술 거버넌스의 동학과 이것이 EU와의 과학기술협력에 미치는 영향을 살펴볼 필요가 있다. EU 역시 과학기술 자체의 동태성과 지구적 차원의 문제 확대에 대응하는 한편, 유럽지역의 경쟁력과 사회통합을 추구하기 위한 과학기술 거버넌스를 복합적으로 발전시켜오고 있다. 유럽의 과학기술 거버넌스는 궁극적으로 리스본 전략(Lisbon Strategy)의 시작을 기점으로, 노동가능 인구의 75% 이상의 고용창출, 유럽 시민, 기업가, 그리고 연구원을 혁신적 연합(Innovation Coalition)으로 매개하여 R&D 투자비율 3%까지 상승목표를 골자로 한 유럽 2020 전략(Europe 2020)으로 진화의 양상을 보인다. 7차 계획에 이를 정도로 체계적 다자 과학기술협력을 촉진하고 있는 프레임워크 프로그램(Framework Program)을 포함, EUREKA, EURATOM, Eurostar, European Enterprise Network 등의 초국가적 제도를 통해 심지어 유럽 바깥의 다양한 행위자 역시 다층 거버넌스의 동학에 관여하여 그들의 이해관계를 조정한다. Pollack, 황영주, 그리고 Gary Marks는 “유럽의 과학기술 거버넌스는 다층 거버넌스(Multi-level Governance)의 특징을 갖고 있다”고 지적한다. 이러한 거버넌스는 지역 통합(Integration)을 증진하기 위한 연구 테마를 지정하여 공동 연구를 모색하면서도, 유럽지역의 R&D 투자비율 확대를 통해 미국에 비해 뒤처진 경쟁력(Competitiveness)을 신장시킬 과학기술협력 정책과 제도를 창출한다. 이를 달성하기 위해 EU의 다층 거버넌스는 다양한 행위자를 수평적으로 조율하면서도 수직적으로 규제하는 등의 복합성을 띤다. 그렇다면 이러한 다층 거버넌스의 속성은 한국이 EU와의 국제과학기술협력을 촉진할 때 어떤 영향을 끼치는가? 오히려 유럽 특유의 점진적이고 복합적인 거버넌스의 맥락은, 한국 입장에서 과학기술협력을 추진 시 부분적 장애요인이 될 수 있다. 다층 거버넌스와 상호작용하는 EU 차원의 과학기술 컨소시엄은 회원국과 EU 차원의 노력을 단순히 합산한 형태에 불과하다고 간주하는 비판이 존재한다. 실제로 김진숙은 국가별 과학기술연구에 대한 노력과 과학기술조직체계가 분산, 고립, 구획되어 있는 문제점 역시 동시에 안고 있음을 지적한다. 그러나 이러한 복잡성이 ‘통치’와 ‘규제’에 익숙한 한국이 EU와 협력을 추진할 때 일정부분 장애 요인으로 작용할 수 있다. 가령 프레임워크 프로그램 NoE의 참여조건을 살펴보면 최소 3개의 회원국 또는 준회원국 소속 3개 이상 연구소 및 대학을 공동 연구 네트워크로 구축하는 다자협력의 조건을 제시한다. CP(Collaborative Projects) 역시 최소 3개 회원국 또는 준회원국 소속 3개 기관 이상의 연구소, 대학, 그리고 산업계의 참여를 조건으로 걸고 있다. 한편 중소기업 등이 연구 프로젝트를 Bottom-up 방식으로 자유롭게 제안 가능하고 프로젝트 참여 주체의 해당 정부가 예산 지원이 가능한 EUREKA 역시 협력의 어려움이 제기된다. 민간 차원에서 한국과 EU간 기술협력을 촉진하기 위한 연구개발 코디네이션 기관인 KERC는 EUREKA의 공동연구 계획 시 한국이 구축한 현지 연구소로 KIST 유럽연구소가 유일해 유럽 현지 연구 네트워크 구축에 큰 어려움이 있음을 지적한다. 그러나 이러한 다층 거버넌스는 유럽 특유의 점진적 통합화 행위자간의 조정을 통해 EU가 선택한 역사적 타협의 산물이자 균형이다. 이러한 점에 비추어 볼 때 EU의 다층 거버넌스는 국제과학기술협력의 근본적 장애요인으로 보기 힘들다. 유럽의 경쟁력 강화를 통한 사회통합 촉진을 위해, 프레임워크 프로그램 및 EUREKA 등 유럽의 과학기술 협력을 위한 복합적 정책 네트워크들은 오히려 제3국 중 기술선진국으로 분류된 한국과의 공동연구를 꾸준히 촉진시키는 기능을 발휘할 수도 있기 때문이다. 가령 프레임워크 프로그램의 2007년 ‘역량 부문’의 연구과제로 시행된 ERA-NET with Korea 프로젝트는 한국과의 연구개발 활동 조정 및 연계 강화를 위해 기획된 과제였으며, 이러한 과제에 한국의 관련기관 참여를 유도한 바 있다. KERC에 따르면 EU가 연구개발 협력을 위해 전 세계적으로 설립한 EU센터가 30개인데 그중 3개가 한국에 있음을 예로 들어 EU는 한국을 중요한 교육 및 연구개발 파트너로 간주하고 있고 한국과의 과학기술 협력의 유인을 갖고 있음을 알 수 있다. 제도란 무엇인가? ‘제도’란 결국 이러한 정치적 상호작용의 결과물로 사회에 존재하고 있는 규범체계로 정의될 수 있다. 제도는 장기간에 걸친 인간행동의 정형화된 패턴이며 개인과 집단의 행위에 대한 외적 제약요인으로 작용한다. 다만 본 연구에서의 제도는 국내 정부에 의해 의도적으로 형성되고 변화되는 상호작용의 산물로서의 정의를 적용한다. 이에 본 연구는 EU와 의 국제과학기술협력의 요인을 검토하기 위해서, ‘국내 제도의 동적 진화’를 독립 변수로 설정한다. 그렇다면 왜 국내 제도의 동적 진화를 검토해야 하는가? 첫째, 국내 사회의 정치․경제적 측면을 고려 시, 한국은 여전히 ‘국가 중심 성’을 탈피하지 못하고 있다. ‘국가 중심 성’과 구조적 단절을 꾀하는 제도는 혁신과 변혁을 이끌기보다는, 국제과학기술협력의 기능적 필요와 맞물려 부분적 수정이 가해지거나 새 제도가 첨가되는 등의 두 유형으로 대별되는 국내 제도의 진화가 발생한다. 1990년대 들어 다양한 연구개발 사업을 추진함에 따라 1998년 2월에 과학기술처를 과학기술부로 승격하였고, 이듬해인 1999년 과학기술혁신을 위한 특별법이 제정되었다. 이러한 배경에는 1997년 동아시아 외환위기로 인한 국내 정치 경제 구조의 변혁에 대한 시대적 요청이 있었고, 탈추격형 혁신체제로의 전환을 모색하여 창조에 기반한 기술개발에 대한 인식의 전환이 있었기 때문이다. 이러한 인식의 전환은 국제과학기술 협력의 범위를 동구권까지 넓히는 계기가 되었다. 정부 내 조직만으로 추진되던 국제과학기술 협력이 과학기술정책관리연구소 산하 과학기술국제협력센터가 설치되는 등 과학기술부의 기능이 과학기술 국제협력을 촉진하기 위한 부분적 수정이 이루어졌다. 1980년대 양자 관계에 치중되었던 유럽과의 국제과학기술협력은 2000년대 들어 EU 프레임워크 프로그램 및 EUREKA 등에 참여하는 등 다자간 과학기술 국제협력으로 참여의 폭을 넓혔다. 이러한 국제과학기술협력을 뒷받침하기 위한 전문기관 역시, 2004년 기술협력 국에서 연구 성과의 ‘상업화’를 높여 혁신 증진을 높이기 위한 과학기술 협력국으로 변경되었다.