지역특화발전특구 제도의 목적과 특징, 입법 과정 및 초기 운영 성과와 제도적 발전 과정 doc_id CNTS-00118886001_39

규제특례는 지역 여건에 맞추어 선택적으로 규제를 달리 적용토록 지원하여 지역특성화 발전을 제도적으로 뒷받침하고, 지역경제 활성화에 기여토록 하는데 목적이 있다. 앞서 말한 지방자치단체와 특화사업자가 시행하려는 창의적인 특화사업 등이 원활히 추진될 수 있도록 정부는 일정한 범위를 특구로 지정해 주고 여기에 합당한 제도적 장애물(규제)을 선택적으로 해소해 주는 것이 규제특례인 것이다. 즉, 정부는 규제의 기본체제는 유지하면서 필요한 규제특례를 일정한 지역에 적용함으로써 규제운영의 합리화를 도모할 수 있다. 이전에는 지방자치단체가 자율적으로 추진하기 어려웠던 사업들을 규제특례를 통해 추진할 수 있도록 지원하고 민간사업자 및 지역주민 등의 참여를 적극 유인함으로써 특화사업의 범위를 확대시키고 지속가능한 발전을 도모할 수도 있는 것이다. 지역특구 제도의 또 하나의 특징은 현행 지역발전 관련제도 중 유일하게 직접적인 재정이나 세제지원이 없다는 점이다. 물론 개별사업에 대한 중앙정부의 지원 자체를 배제하는 것은 아니나, 지역특구를 통해서는 직접적인 지원이 없다는 의미이다. 이에 따라 지방자치단체는 특화사업을 추진하기 위해 국비, 자체 재원, 민자 또는 지역주민의 자부담 등을 통해 필요한 재원을 독자적으로 조달해야만 한다. 이런 점에서 경제자유구역, 혁신도시는 물론 농촌활력증진 사업, 문화관광개발사업, 소도읍 육성사업 등 정부재정 지원사업과 명확히 구별된다. 이러한 지역특구의 특징은 정부 재정지원에 따른 사업계획의 왜곡이나 편향을 방지할 수 있고, 직접적인 재정지원에 필연적으로 수반되는 정부의 통제와 간섭이 불필요하게 되어 지방자치단체의 자율성이 최대한 보장될 뿐 아니라 민간자본의 적극적인 유치를 통해 지역의 장기발전을 도모할 수 있는 것이다. 또한 재정지원이 배제됨으로써 타 지역발전 제도와 병행하여 지역특구를 활용할 수 있는 장점도 있다. 여타 지역발전 제도들은 중복지원 또는 예산낭비라는 측면에서 2개 부처 이상에서 지원을 받기 곤란하지만, 지역특구는 정책수단이 규제특례이기 때문에 양 제도가 연계되어 추진될 수 있다. 대부분의 지역사업들은 중앙부처 소관사항의 범위 내에서 추진되고, 지역도 해당 기초지자체를 벗어나지 못할 뿐 아니라 시간적으로도 재정지원 기한에 맞추어 추진되는 것이 보통이다. 그러나, 지역특구는 이러한 추진주체·사업내용·대상지역·추진기간 등 각종 제약으로부터 자유롭게 추진될 수 있다는 장점이 있다. 지역특구의 추진주체는 시·군·구 등 기초지방자치단체가 원칙이나 광역기관인 시·도 또는 타 시·군·구와의 공동 추진도 가능하여 지방자치단체 간 경쟁은 물론 협력과 상생의 기반을 제공하고 있으며, 지역의 특화발전에 기여할 수 있는 사업이라면 어떤 내용이든지 가능하다. 경제자유구역, 기업도시, 관광지구 등에서도 특구 지정이 가능하고, 동일한 기초지방자치단체 내에도 복수의 특구지정이 가능하다. 또한 특화사업의 성격상 일정기간 동안 추진되는 사업도 있는 반면, 계속사업으로 추진될 수도 있다. 특구지정 예비신청을 통해 발굴된 939건의 규제특례는 입법화 과정에서 상당한 진통을 겪었다. 우선 지방자치단체의 규제특례 요청사항을 기본적으로 수용한다는 원칙을 세우기는 하였으나, 국민적 공감대가 형성되지 않은 사항에 대해서는 배제될 수밖에 없었다. 다음으로 관계부처 협의 및 국회 심의과정에서도 관계부처의 반발 등에 따라 상당수의 규제특례가 제외됨으로써 최종적으로 12개 부처 소관 34개 법률에 대한 69개 규제특례가 입법화 되었다. 이러한 과정을 거쳐 ｢지역특화발전특구에 대한 규제특례법｣(이하 “지역특구법”)이 2004년 3월 2일 국회 본회의를 통과하였고, 3월 22일 공포됨에 따라 6개월의 준비기간을 거쳐 9월 23일부터 시행하게 되었다. 지역특구가 지방자치단체 중심의 지역경제 활성화 제도임에도 불구하고 재정경제부에서 입법과정을 주도하였고, 법령 제정 이후 지역특화발전특구기획단(이하 “특구기획단”)을 신설하여 지역특구위원회 사무국 관련 업무와 규제특례 협의과정에서 여러 부처를 설득하고 조율하는 역할을 수행하였다. 2004년 11월에 ｢특구기획단｣이 설치되었다. 특구기획단은 지역특구법에 의거, “지역특구위원회”의 사무국 기능을 수행하는 조직으로 지역특구위원회가 수행하는 특구지정 등의 심의·의결기능을 보좌한다. 또한 특구기획단은 지역특구가 효과적인 지역발전 수단이 될 수 있도록 제도를 운용·발전시키는 업무를 담당하는 관계로 지방자치단체의 특구 구상단계에서부터 적극적인 자문역할과 각종 지원 업무를 수행하고 있다. 정부조직 신설시 겪는 공통적인 애로사항이기는 하나, 특구기획단 역시 조직은 신설되었지만, 사무실을 구하지 못해 과천정부청사 1동 지하에 임시사무실을 마련하여 11월부터 업무가 개시되었다. 다행히 지역특구단장을 비롯하여 행정자치부, 건설교통부 등 중앙부처와 광역지자체 파견 직원들의 인사발령이 11월까지 이루어져 업무에 큰 차질이 발생하지는 않았다. 특구기획단 신설 초기의 주요활동은 지역특구제도를 조속히 정착시키는 일이었다. 이를 위해 지방순회 정책설명회 등을 수시로 개최하였고, 특구지정을 계획 중인 지방자치단체에 대해 적극적인 컨설팅을 실시함으로써 특구지정이 원활히 추진되도록 지원하였다. 그 결과 2004년 말부터 2005년까지 총 42개의 특구가 지정되었다. 또한 규제특례 확대, 특구지정 절차 간소화 등 지역특구제도 운영과정에서 나타난 문제점을 보완하기 위해서 2005년 정기국회에 지역특구법 개정안을 제출하였으나, 방송법·사립학교법 등에 대한 여야 간 첨예한 대립 등으로 개정 심의가 늦어져 2006년 10월이 되어서야 국회 본회의를 통과하게 되었다. 이로써 지역특구 시행 2년 만에 활용 가능한 규제특례가 초기 69개에서 97개로 확대되었고, 토지이용계획이 수반되는 특구의 경우 “선 특구지정, 후 토지이용계획 승인”이라는 절차를 활용할 수 있게 되었다. 또한 민자 사업자의 경우에도 특구지정 이후에 선정할 수 있도록 제도를 개선함으로써 한층 진일보한 제도운영이 가능하게 되었다. 그리고 기초지방자치단체 간에 특구지정을 공동으로 신청할 수 있도록 함으로써 지방 자치단체 간 협력과 상생의 길을 모색할 수 있도록 제도적 기반을 마련하였다. 2006년 6월부터 지역특구단에서는 지역특구제도의 조기 정착을 위하여는 우수 지역특구에 대한 인센티브의 제공이 필요하다는 판단하에 적극적으로 제도 도입을 추진하였다. 지방자치단체 간 선의의 경쟁을 유도하고 성과창출에 기여하는 인센티브 제공의 순기능에 대해 기획예산처와 국회의원들을 설득하여 지역특구 성과포상금 제도의 도입을 성사시켰다. 9월에는 지역특구제도 시행 이후 최초로 전국의 지방자치단체가 한 자리에 모인 “지역특구박람회”를 경북도와 대구광역시 주관으로 개최함으로써 지역특구제도를 본 궤도에 올려놓았다. 2007년에는 지역특구 제도운영의 방향을 기업유치 중심의 산업화에 중점을 둠으로서 특구운영에 변화를 가져오게 되었다. 당시에 지정된 특구는 고성 조선산업특구, 부안 신재생에너지클러스터특구, 영덕 청정에너지특구, 태안 종합에너지 특구 등이었다. 이들 특구들은 토지이용계획 변경승인이 수반되었고, 대규모 투자와 더불어 민간기업 유치가 필수적인 특구가 많았던 것이 특징이었다.