풀뿌리 민주주의 실현과 여성의 정치 참여 확대를 위한 선거제도 및 정당공천제 개혁의 방향성 doc_id CNTS-00118886255_12

다만, “의회가 얼마나 대표성을 가지고 있는가는 그것이 사회 구성을 얼마나 비례적으로 반영하고 있는가 하는 관점에서 설명될 수 있다(Plant, 1991)”는 말처럼 선거제도 개혁을 검토하는데 있어서 우선적으로 고려되어야 할 사항은 안정성과 대표성, 비례성을 꼽을 수 있을 것이다. 바람직한 대표(representation)에 대한 논의는 민주주의의 핵심을 차지하고 있다고 해도 과언이 아니고 이 때 대의에 가장 기본적인 요소로 할 수 있는 대응성의 충족은 반드시 고려되어야 하는 조건이다. 따라서 바람직한 대응성을 확보하기 위해서는 사회구성원의 성별, 계층, 연령 등 인구적 속성을 가능 한한 그대로 반영할 수 있어야 한다(김은희, 2011). 2014년 지방선거를 앞두고 기초단위 지방선거 정당공천 존폐 논의가 쟁점으로 떠올라 있지만, 이러한 논쟁이 선거제도의 안정성과 대표성, 비례성과 같은 기본적 원칙에 근거한 합리적이고 생산적인 토론으로 진행되고 있지는 못한 채 찬반입장에서 각자의 주장만을 일방적으로 이야기하고, 보다 근본적인 선거제도개혁을 고민하고 있지 못한 한계가 있다. 선진국의 경우 지방의원 경험이 여성정치인 정치적 경력의 진입통로이자 경력지속성을 이어가는 중요한 자원이 되고 있다. 지역정치의 장은 지역 풀뿌리 여성들이 스스로 자신들의 목소리를 발견할 수 있게 하는 대안적인 정치공간으로, 기초의회 여성지방의원은 바로 이런 대안정치의 주체 또는 대안정치와 제도정치를 이어주는 연결고리로서의 역할을 할 수 있는 존재이기도 하다. 기초의회 여성참여확대는 단지 다가오는 2014년 지방선거뿐만 아니라 지속적으로 아래로부터 실질적인 여성정치세력화의 토대를 형성하는 근간이 되는 것이다. 따라서 제도적인 여성참여확대의 측면과 함께 지방분권과 풀뿌리 민주주의 확산이 서로 맞물리면서 상호 긍정적인 효과를 거둘 수 있는 방안으로 여성참여확대를 위한 선거제도개선이 검토되어야 한다. 현행 공직선거법상의 선거구제는 기초선거에 한해 2∼4인 범위의 중선거구제를 채택하고 있다. 이와 관련하여 기초선거 정당공천제 폐지와 맞물려 소선거구제로의 환원을 주장하는 의견은 바람직하지 못하며, 여성참여 보장의 측면에서도 부정적인 것으로 판단된다. 따라서 소선거구제의 환원보다 중선거구제가 제 기능을 발휘할 수 있도록 강화하고 권한 있는 선거구획정위원회를 독립기구화 하는 방안의 모색이 필요하다. 기초선거 정당공천 폐지를 주장하는 입장에서 논거로 제시하고 있는 자치와 풀뿌리 민주주의 지향을 위해서는 지역정당 설립을 허용하는 방안이 우선적으로 검토되어야 한다. 실제 ‘지역정당 허용’의 올바른 표현은 별도로 지역정당의 설립을 허용하는 것이라기보다 ‘정당 설립요건에 대한 규제의 완화’가 적절한 표현이다. 현행법상의 정당설립요건 관련규정은 규제중심의 선거･정치제도의 잔재로 개선이 요구되는 사안이다. 앞서 일본이나 인도 등 다른나라의 사례를 보더라도 지역정당의 활성화는 매우 기본적인 조건에 속한다 할 것이며, 나아가서는 지역정당 설립 외에 지방선거제도의 구체적 방식이나 일정 등을 각 지역이 자율적으로 정할 수 있도록 선거제도 자체를 분권화하는 방식 역시 적극적으로 검토되어야 할 것이다. 다수의 학자들이 연구결과를 통해 지방자치의 성패가 지방의회의 역할과 기능 여부에 달려 있음을 강조하고 있다(Abney & Lauth, 1986; Hill & Mladenka, 1992). ‘의회없는 자치없고, 자치없는 민주없다’는 말처럼 지방자치에 있어서 지방의회가 갖는 중요성은 간과되어서는 안된다. 이처럼 지방자치의 핵심인 기초의회를 구성하는데 결정적인 ‘기초선거 정당공천’과 같은 제도의 검토는 개별적이고 분절적으로 다룰 것이 아니라, 큰 틀에서의 분권과 자치를 구성하는 정치와 행정이 함께 고민되어야만 한다. 더불어 지역정치를 뿌리내리도록 하기 위한 고민들은 국가 차원의 중앙정치 관점에서는 보이지 않는 지역의 맥락, 즉 지역성(locality)에 대한 이해를 전제로 하는 것임에 유의해야 한다. 지방의회 여성참여 확대를 위한 여성정치할당제와 같은 적극적조치는 기본적인 선거제도의 틀 안에서 작동된다. 지방자치제가 부활한 지 20년이 넘었지만 아직까지 한국은 중앙집권국가이며, 지방선거에서도 이러한 양상은 다르지 않다. 기초선거 정당공천제 폐지 요구와 관련하여 강조되고 있는 분권과 자치, 풀뿌리 민주주의 역시 선거제도뿐만 아니라 정부형태나 권력구조까지 연계되어 있는 사안이다. 따라서 이러한 모든 제도들이 상호 관련성 속에서 검토되어야만 보다 근본적인 대안의 제시가 가능할 것이다. 그러나 주어진 연구기간과 범위 내에서 우선 쟁점이 되고 있는 기초선거 정당공천제 및 선거구제를 중심으로 한 한계가 있다. 또한 본 연구는 기본적으로 법제도를 통한 적극적조치의 강제 효과를 존중하면서 기초선거 정당공천제 폐지가 후보할당 방식의 제도화를 통해 강조해 온 여성정치할당제에 부정적인 영향을 미친다는 논거를 전제로 하고 있으므로, 기초선거 정당공천제 자체에 관한 찬반 입장을 세부적으로 검토하고 있지는 않다. 그 밖에 기초선거 정당공천제 및 선거구제 관련 규정 외에 지방의회 여성참여 확대를 위해 시행되고 여성후보추천보조금 제도와 정당여성정치발전비 등 관련된 제도에 관한 논의는 별도의 검토가 필요한 정책과제임을 밝혀둔다. 한국에서 작금의 지방자치 문제로 지적되는 정당공천제 폐해의 문제는 정당공천제 자체의 문제가 아닌 제도 실천의 문제이며 그 실천의 주체인 지역사회의 문제라고 할 것이다. 정당공천제를 폐지함으로써 한국의 여성운동과 국민의 대표가 일궈낸 여성할당제를 포기한다는 것은 안정적으로 여성의 정치참여를 확대시킬 수 있는 가장 중요한 정책 수단을 저버리는 것이라고 판단된다. 지역정당이 정당공천제의 단점을 보완할 수 있는 여성의 정치참여 확대 방안이라면 지역정당을 허용하면 되는 것이다. 생활정치와 풀뿌리민주주의를 위한 다양한 제도적 실험은 활발히 이루어질수록 좋은 것은 틀림없다. 무엇보다 중요한 것은 여성의 지방참여 확대방안과 관련해 정당공천제의 존폐 여부만을 논할 것이 아니라 공정하고 열린 공천제와 그 실천의 담보, 그리고 더 나아가 선거제도 차원에서의 개혁 논의가 이루어져야 할 것이다. 그 외에도 여성참여보장이라는 관점이 아니더라도 낮은 투표율과 무투표당선이라는 지방선거의 문제점 극복 그리고 지방의회 기능의 활성화를 위한 개혁방향과 관련하여 일본에서는 정당간 정치적 대립축의 재구성이 필요하다는 논의가 전개되고 있어서, 지방의회 개혁의 처방으로 정당 간 경쟁구도의 복원이 중시되고 있다(하정봉, 2008)는 점은 시사하는 바가 크다고 하겠다. 1983년 이후부터 프랑스 시의회의 여성의원 비율의 변화를 보면 1995년까지 상당히 완만한 증가 속도를 보였지만 2001년에 이르러서 급속한 증가를 보이고 있다. 심지어 남녀동수제의 적용을 받지 않는 3,500명 이하의 시에서도 여성의원의 비율은 적용을 받는 지역보다는 낮지만 1995년에 비해서 많은 증가를 보이고 있다. 할당의 적용을 받지 않는 경우에도 할당제의 간접적인 영향으로 여성수가 증가되고 있는 것을 볼 수 있는데 그것은 시집행부의 여성의 비율에서도 나타난다. 시의회의 집행부는 시의회에서 선출한 시장을 위한 보좌진인데 시집행부 구성에는 남녀동수제의 적용을 받지 않았다. 전체적으로 남녀동수제의 적용을 받는 시의원에 비해서는 여성의 비율이 높지는 않지만 남녀동수제가 도입되기 이전의 시집행부에 비해서는 여성수가 많이 증가하고 있음을 알 수 있다. 3,500명에서 9,000명의 주민을 가진 소도시의 경우에 시의회 여성의원의 비율보다 약간 높은 정도의 여성보좌진을 두고 있고 대도시의 구(arrondissement)집행부에서도 많은 여성의원을 보좌진으로 임명하고 있다. 다. 마리에트 시노에 의하면 남녀동수제는 여성을 보좌진으로 훈련시키는 효과가 있다(Catherine Genisson 2002, 134).