한국과 인도, 일본의 사례를 통해 본 지방의회 여성의 정치 참여 확대 방안과 제도적 변화 및 영향 doc_id CNTS-00118886255_2

2006년 지방선거에서는 기초의회의원선거와 관련한 선거제도가 대폭 변화되면서 정당공천제가 도입되었고, 이로 인해 기초의회에까지 비례대표의원이 생겨났다. 그러나 공직선거법 개정과정에서 비례대표 여성공천과 관련해서 50% 여성할당 및 홀수순번 부여를 광역의회에만 한정하여 적용하도록 한 문제가 있었고, 실제 선거결과 기초의회 비례대표 1번에 남성을 공천한 경우가 50여건 발생하기도 했다. 그러다가 2006년 지방선거 이후에야 공직선거법 제49조(후보자 등록 등) 및 제52조(등록무효) 조항에 ‘비례대표 지방의회의원선거에 있어 여성후보자 추천의 비율과 순위를 위반하여 등록 신청할 경우 수리할 수 없으며 등록을 무효로 한다’는 내용을 추가할 수 있었다. 2010년 지방선거를 앞두고 여성운동은 2006년에 비해 보다 적극적으로 여성할당제 제도개선과 여성공천확대를 위한 연대활동을 전개하면서 비례대표 의석비율 확대와 지역구 선출직 여성할당 강제를 요구했다. 국회 정치개혁특별위원회는 여성들의 요구 안을 적극적으로 논의하지는 않았으나 그 대안으로 제한적인 지역구 선출직 여성의무공천제를 공직선거법 개정안에 포함시켰다. 국회 정치개혁특별위원회가 마련한 안은 “지역구 시․도의원선거 또는 지역구 자치구․시․군의원 선거 중 어느 하나의 선거에 국회의원지역구(군지역은 제외하며, 하나의 지역구가 2 이상 자치구･시･군으로 된 경우에는 자치구 또는 시를 말함)마다 1명 이상을 여성으로 추천하도록 의무화”하는 것을 내용으로 하였다. 그러나 여야가 합의하여 마련한 개정안에 대하여 법제사법위원회가 유례없이 개정안 중 제52조 제2항의 등록무효 관련조항을 제외한 채 의결함으로써 여성의무공천제가 번복되는 우여곡절을 겪었다. 그 후 다시 정치개혁특별위원회 재논의를 거쳐 2010년 3월에 통과된 공직선거법 개정안의 내용을 보면, 매 국회의원 선거구별로 광역 또는 기초 선출직에 여성을 1인 이상 공천하도록 하고(군지역 제외), 이를 위반할 경우 등록무효로 하는 이행강제조치(각 시도별로 지역구 의원정수의 50% 이상을 공천하지 못한 경우는 제외)를 규정하였다. 이런 과정을 통해 처음으로 지역구 선출직에 여성공천할당을 강제하는 여성의무공천제가 명문화되었다. 인도는 인디라 간디 전 총리를 비롯하여 2012년에 퇴임한 인도 최초의 여성대통령 프라티바 파틸 등의 여성정치인을 배출한 국가로, 세계적으로 적극적조치의 실시 역사가 오랜 국가 중 하나이기도 하다. 현재 입법부, 행정부 및 교육기관 크게 3부문에 걸쳐 규모 면에서 세계 최대 수준으로 제도를 시행하고 있다. 입법부의 대표성을 확보하기 위하여 여성에 대해 주 및 지방의회 의원에 대한 할당제(reservation)를 실시하고 있다. 인도에서 공직에 적용되는 할당제는 수평적 할당제와 수직적 할당제 2가지 유형으로 구별되는데, 헌법에서 지정 카스트(SCs: scheduled castes), 지정부족(STs: scheduled tribes), 여타 후진계급(OBCs: other backward classes)을 위한 수직적 할당제를 적용하고, 장애인과 독립투사의 자손 등에 적용되는 할당제를 수평적 할당제로 부르고 있다(박홍윤, 2010). 인도는 국민회의당 일당우위체계에서 다당체계로 변화하면서, 전국단위와 지역단위가 이중적으로 나뉜 구조(a two-level party system)에서 발생한 지역정당(regional party)이 성장하고 있다. 1970년대 이후 지역에서 입지를 다지기 시작해, 1980년대 후반에 이르러서는 주의회는 물론 하원선거에까지 의석을 확보하면서 주 수준에서 지배적인 정당으로 성장하게 되었다. 지역정당(regional party)이란 정당들이 유권자에게 호소하고 그들을 이끄는 정치적 정당성의 자원뿐 아니라 조직적인 구조이자 강령의 정체성을 지역적인 성격에 의존하는 독립된 정치적 형태의 정당으로 정의할 수 있다. 인도의 지역정당은 주 수준에서의 정당체계를 형성하면서 하위수준에서의 상호작용의 독립성과 자율성을 획득하는 것은 물론 결성의 자율성도 보장받고 있다. 균열적인 사회경제적 조건이나 식민지 경험을 통해 이식된 민주주의 체제라는 한계에도 불구하고 인도는 나름대로 지역정치를 풀뿌리 수준의 중심적 영역으로 만들었다고 평가되기도 한다. 지방의회 여성의석할당이 실시된 이후 인도에서 구체적으로 여성의 삶이 어떻게 변화했는가에 관하여 2008년 인도 Ministry of Panchayati Raj에서 23개주 여성의원을 대상으로 실시한 조사 결과를 포함해 국제기구의 지원을 통해 구체적인 연구가 몇 차례 진행된 바 있는데, 상대적으로 여성문맹률이 높고 여전히 여성에 대한 폭력과 억압이 존재하는 인도에서 과연 여성의석할당이 실질적인 여성의 정치참여 확대에 기여할 수 있는가에 관한 의문이 제기되기도 하지만, 긍정적인 변화의 가능성을 보여주는 조사결과도 없지 않다. 그 내용을 살펴보면, Georgekutty(2003)의 연구에서는 전체 응답자의 73.68%가 여성에 대한 잔학행위를 위하여 투쟁하도록 하는데 기여하고 있다고 응답하고 있고, 여성의 마을총회에 참여 독려나 선거활동에의 적극적 참여 등에 기여하였다고 응답하고 있다. 특히 여성의 정치화에 기여하고 있음을 보여주고 있다. 그 외에도 Suda Pai(1998)의 연구에서는 개인적 차원에서 여성의원의 삶에 있어서 문맹에 대한 인식과 여성 자녀를 모두 학교에 보내는 등의 변화를 가져왔다는 면접 결과를 찾아볼 수 있다. 지방정치에서의 여성 과소대표에 대한 원인으로는 가장 많이 지적되는 것이 지방의회의원선거제도와 지방자치제도이다. 우선 일본 지방의회는 47개 도도부현(道都府懸)의 광역의회와 1,747개 시정촌(市町村)의 기초의회로 구성되어 있으며 선거제도는 기본적으로 소수대표제를 근간으로 하고 있다. 선거구는 도도부현의 경우, 군(郡)과 시(市) 구역이 선거구가 되며, 시정촌의 경우는 시, 정, 촌 각각이 선거구가 된다. 단, 기초의회의 경우 조례에 의해 선거구를 증설할 수 있다. 일본의 지방의회의원 정수에는 ‘조례정수제도’가 도입되어 인구구분에 따라 정수의 상한이 정해져 있고 그 상한 내에서 각 의회가 조례로 정수를 정하게 되어있다. 따라서 인구비율에 따라 대선거구와 소선거구가 혼재되어있다. 그러나 여성의 지방의회 참여 확대를 위해 비례대표제나 여성할당제를 채용하고 있지 않아 여성의 의회 진입 장벽이 높다. 1990년대 중반 이후 세계 각국은 헌법을 개정하거나 선거법, 정당법을 개정하여 일정의석을 여성에 지정하거나 정당공천 시 일정 비율을 여성에게 할당하도록 의무화하면서 1995년 11.3%였던 전 세계국가의 평균 여성의원 비율이 2012년 20.3%로 비약적으로 발전했다. 그 영향은 이원대표제 하의 자치단체장 우위로 나타났다. 일본 지방선거제도는 국정선거와는 달리 주민이 지방의회 의원뿐 아니라 자치단체의 수장을 직접 선출한다. 헌법과 지방자치법 상에는 의회우위의 원칙이 명기되어있으나 통일지방선거에서 주목받는 것은 주로 자치단체장 선거였다. 자치단체장 선거가 주목된 이유는 하나는 유권자들이 직접 단체장을 선출할 수 있다는 점에서 유권자들이 느끼는 정치적 효용이 크다는 것과 다른 하나는 지방자치에서 단체장의 역할이 중시되었기 때문이다. 단체장의 역할이라는 것은 산업단지를 유치하고 지역 내 고용을 증대시키는 것으로 광역자치단체장의 60%가 중앙관료 출신에 대부분 자민당이었다는 것만 보아도 중앙정치의 영향을 판단할 수 있을 것이다(森 2009, 15-22). 자치단체의 성격이 강하고 중앙정치와의 관계를 통해 경제적 이익을 유도하는 것이 자치단체장의 리더십으로 중시되었던 일본 지방자치의 성격도 여성의 지방정치의 참여를 저조하게 해왔다.