기초선거의 정당공천 폐지 및 선거구제 개편과 여성 정치 참여 확대를 위한 제도적 방안 및 쟁점 검토 doc_id CNTS-00118886255_9

기초선거 정당공천 여부는 새로운 쟁점은 아니지만 지난 대선을 거치면서 이제 다른 어떤 정치개혁의제보다 정치쇄신의 대표상품이 되었다. 현실적인 문제와 이를 개선하기 위한 처방이라는 관계에서 ‘기초선거 정당공천 폐지=풀뿌리 민주주의’를 등치시키는 것이 옳은가에 관한 문제의식과는 별개로 그동안 중앙정치의 핵심의제가 되지 못했던 지방선거제도가 논의의 중심에 서고, 그 논거로 ‘풀뿌리 민주주의’가 강조되고 있는 자체는 긍정적이다. 다만, 이런 상황이 여타의 정치쇄신의제를 가리는 대체물로 기능하거나, 단지 대선공약 이행이라는 측면만 강조되어 단편적으로 다뤄지면서 풀뿌리 민주주의와 지역정치 정상화에 의도치 않은 부작용을 초래하는 방향으로 갈 우려가 있음을 인지하고 신중한 공론화 과정을 거쳐야 한다. 기초선거 정당공천 여부와 함께 선거구제에 관한 부분도 검토가 필요하다. 현재 국회에 계류중인 공직선거법 개정안 중에는 기초의회 중선거구제를 소선거구제로 환원하는 방안을 내용으로 하고 있는 경우가 있고, 특히 기초선거 정당공천 폐지와 소선거구제로의 환원을 함께 연계하고 있는 경우가 적지 않다. 중선거구제는 소선거구제에 비해 비례성이 높고 사표도 줄이며 다양한 배경의 당선자가 배출될 수 있으며(Lijphart 1990), 선거구 규모가 커질수록 비례성이 증가된다(Cox, 1997). 소선거구제에 비해 이념정당이나 소수정당, 신생정당은 물론 무소속의 의회진입이 더 쉬워지는 경향이 있다. 또한 정치신인이나 여성정치인이 당선되기 더 쉬워질 가능성이 생긴다(Gorfman, 1986). 반면, 정당이 난립하면서 다당제화 됨으로써 정당체제의 유동성(volatility)이 증가할 우려가 있다(Rammer 1991). 특히 한국에서 중선거구제가 주목을 끄는 이유는 지역주의 완화 효과에 대한 기대(이준한, 2011) 때문이기도 하다. 2006년 지방선거부터 적용된 기초선거 중선거구제는 2∼4인 규모를 내용으로 하고 있다. 2006년 및 2010년 기초의원 선거구 획정 결과를 보면, 2인 선거구 비율이 가장 높고 4인선거구의 경우 적은 것을 알 수 있다. 특히 당초 선거구획정위원회가 제출한 선거구에 비해 지방의회에서 확정한 선거구 결과와 비교해보면 선거구 쪼개기가 극심했다. 특히 4인선거구의 경우 선거구획정위원회가 161개 선거구를 제안했음에도 확정된 결과는 39개에 불과했고, 2006년에 비해 2010년에는 전국에서 단지 24개 선거구만이 남게 되었다. 지역별로 2006년 선거구 획정결과를 보면, 광주를 제외한 모든 지역에서 정도의 차이는 있지만 선거구 쪼개기가 발생했다. 서울･경기 수도권지역에는 4인 선거구가 단 한곳도 남지 못했다. 2010년에 4인선거구가 남은 지역은 강원(3), 충북(2), 충남(5), 전남(9), 경북(1), 경남(4) 정도이다. 기초의회 중선거구제의 도입이 ‘비례대표제의 확대효과’를 가져오기 위해서는 2인선거구보다는 4인선거구가 많아야 하는데, 오히려 각 지방의회가 이해관계에 따라 4인선거구를 2인선거구로 분할하는 파행적 행태를 보여준 것이다. 2006년 중선거구제 실시 결과 연구에 따르면 지역주의가 완화된 것으로 확인되지 않는다는 분석이고(고선규, 2006; 황아란 2007), 2010년에는 4년 전보다 중선거구제의 “성숙효과”가 확인되었다는 주장(김순은, 2010)도 있지만, 무소속 착시효과 등을 들어 지역별 의석 독점 완화 가능성에 다소 유보적인 평가를 내놓고 있다(이준한, 2011). 선거구 쪼개기로 인해 사실상 중선거구제가 제대로 작동했다고 보기 어렵고(오유석･김은희, 2006), 몇몇 연구에서도 중선거구제가 기초의원 선거결과에 미친 영향에 대한 분석은 다소 엇갈리는 중이다. 중선거구제와 여성참여확대와의 관련성의 경우, 2006년 지방선거 여성당선은 기호효과가 크고 실제 중선거구에서 여성당선이 남성에 비해 높지 않았었기 때문에 선거구제 효과는 거의 없었고, 2010년 선거에서는 3인 선거구에 여성후보비율이 높았고 기호효과도 일부 배제되어 여성 당선률이 높았다는 분석이다(황아란･서복경, 2011). 다른 연구에서도 2010년에는 중선거구제가 여성의 기초의회 진출이라는 측면에서 다소 긍정적인 변화가 있다(이준한, 2011)는 분석이다. 위의 개정안 중 기초선거 정당공천 폐지를 전제로 여성참여보장을 위한 대안을 포함하고 있는 법안은 신의진의원 대표발의안, 황주홍의원 대표발의안이 있고, 유승희의원 대표발의안 및 남인순의원 대표발의안은 기초선거 정당공천 여부와 상관없이 적용가능한 여성참여보장 방안을 포함하고 있다. 이상규의원이 대표발의 한 개정안은 정당공천제를 유지하면서 지역구 여성공천 30%를 의무화하는 기존의 요구를 내용의 골자로 하고 있다. 신의진의원이 대표발의 한 개정안의 경우 기초의원 정당공천제를 폐지하되 비례대표 의석비율을 30%로 확대하고 이를 전부 여성에서 할당하도록 하는 방안을 제안하고 있다. 황주홍의원 대표발의안 역시 개방형명부제를 채택하면서 의석비율을 30%로 확대하고 이를 전부 여성에게 할당하도록 하고 있다. 두 법안의 경우 여성의원 게토화 문제를 심화시킬 우려가 없는지에 관한 검토가 필요하다. 또한 비례대표에 해당하는 의석비율 확대 방향은 바람직한 방향이라 할 것이나, 비례대표 자체의 의미를 고려할 때 할당된 의석 전체를 여성이 독점하도록 하는 것이 적절한가 하는 점에서 논쟁적이다. 한국의 여성정치할당제는 후보할당방식을 중심으로 구성되어 있다. 그러나 인도나 대만과 같은 의석할당방식에 대한 검토가 전혀 없었던 것은 아니어서 2004년 총선 여성참여 확대를 위한 제도개선방안 검토 당시 권역별 여성전용선거구제를 지정하는 방식이 제안되었던 경험이 있었으나, 위헌논란 등의 이유로 채택되지 않았다(조현옥･김은희, 2011). 당시의 여성전용선거구제는 전국을 26개 권역으로 나눈 뒤 권역별로 여성후보자에게만 피선거권을 주는 특별한 형태의 선거구를 설치하는 방안이었다. 즉, 전국을 서울･경기에 각 5개 권역(10개), 부산･경남에 각 2개 권역(4개), 대구･경북을 비롯한 나머지 12개 시･도에 각 1개 권역(12개) 등 26개 선거구로 나누어 여성전용선거구를 지정하는 것이었다. 이 방법은 국회의원 선거제도가 채택하고 있는 소선거구제를 유지하면서 적용 가능한 1인 3표식 투표방법을 채택하였다. 지난 17대 국회 당시 유승희의원 대표발의로 지방선거 남녀동반선출제 공직선거법 개정안이 제출된 바 있었고, 최근 다시 유승희의원 대표발의로 남녀동반선출제를 내용으로 하는 공직선거법 개정안이 발의되었다. 후보할당방식을 채택한 프랑스의 남녀동수법과는 달리 유승희의원이 대표발의한 남녀동반선출제는 의석할당방식을 채택하고 있다. 주요내용을 보면, 국회의원 및 광역의원에 대하여는 지역구 선출직 30% 공천 의무화 및 비례대표 50% 남녀교호순번제를 강제하고, 기초의원에 대하여 한 선거구 내에서 남성과 여성을 분리하여 후보를 추천하고 선출하는 방식이다. 이 법안은 국회의원 및 광역의원 여성할당제를 강력히 시행하는 한편 정당공천 여부와 상관없이 기초단위선거에 여성참여를 보장하는 방식으로 적극 고려될 수 있다. 다만 기존 2인선거구 중심의 중선거구제를 그대로 유지한 채 남녀동수를 적용하도록 설계되어 있는데, 현재 2인선거구가 다수인 상황을 선거구 획정을 감안한다면 거대정당 독식과 지역주의 정당구조를 강화하는 효과를 낳을 수 있다는 우려가 있으며, 3인 선거구의 경우 당선자 성별을 어떻게 규정할 것인가에 관해서도 논란의 여지가 있다.