저출산에 따른 학령인구 감소에 대응하기 위한 정부 주도의 대학 구조개혁 정책의 변화와 그 실효성에 대한 분석 doc_id CNTS-00118886725_1

저출산으로 인해 고교 졸업자 수가 2013년 63만 명 에서 10년 뒤인 2023년 40만 명으로 대폭 감소될 것으로 예상되고 있으며, 해외 유학생 유치 확대나 평생교육의 확대가 용이하지 않은 상황에서 대학의 구조개혁이 시급한 사안으로 등장하였다. 박근혜정부는 지난 정부 하에서의 대학 정원 감축이 지방대학에 편중되어 이루어졌고 구조조정의 폭도 제한된 것으로 평가하고 대학 구조개혁을 정부 주도로 수도권을 포함하여 추진하여야 할 필요성이 높아진 것으로 판단하고 있다. 교육부의 공식 보도자료에서 인용한 것으로, 1998년 이후 대학 입학 자원과 대학 입학 정원을 보여 주고 있다. 고교 졸업자 수는 2011년에 65만 명으로 정점을 이룬 후 지속적으로 감소하여 2018년에는 현재의 대학 입학 정원인 56만 명 이하로 감소되고 이후 추가적으로 감소하여 40만 명 수준에 이르고 있으며, 2023년 이후에는 이 수준이 유지될 것으로 예상되고 있다. 감소의 속도를 보면 2019년까지는 상대적으로 완만하다가 2019년 이후 급격한 감소가 3~4년간 발생하고 이후 40만 명 부근에 머물고 있다. 이러한 인구변화에 따르면 고교 졸업생 이외의 다른 대체 입학 자원을 찾지 못한다면 10년 뒤의 대학의 정원은 현재보다 16만 명 정도 감소해야 함을 의미한다. 노무현정부(2003.3~2008.2)와 이명박정부(2008.3~2013.2)의 대학 입학 자원과 입학 정원의 변화를 살펴보면 다음과 같다. 먼저 총량의 변화를 살펴보면, 2003년에서 2013년 사이 대학 정원이 107,278명 감축되었다. 이는 노무현정부와 이명박정부에서 이루어졌던 정부의 간접적인 대학 구조개혁 정책에 의해 11만 명에 가까운 정원 감축이 이루어졌음을 의미하며, 이러한 정도의 감축만으로도 2019년 이전까지 고교 졸업생의 완만한 감소에는 대응이 가능함을 의미한다. 좀더 상세히 노무현정부와 이명박정부의 대학 구조개혁 내용을 살펴보면, 노무현정부는 고교 졸업생이 2000~2002년 사이의 대폭적인 감소 이후 57~58만 명 수준으로 안정화되었던 시기이다. 2000년대초에는 급격한 입학 자원 감소가 나타났고, 미충원률이 높은 수준을 유지하였기 때문에 대학 구조개혁의 압력도 높았던 시기였다. 이명박정부는 작은 베이비붐으로 고교 졸업생 수가 높아졌던 시기로 고교 졸업생이 65만 명 수준으로 증가 후 다시 낮아졌다. 이러한 고교 졸업생 수의 변화로 이명박정부는 정원 감축의 시장 압력이 크지 않았던 시기이다. 시기별로 정원 감축의 특징을 살펴보면, 참여정부 시기에는 국·공립대학의 정원 감축률이 높았던 반면, 이명박정부 시기에는 상대적으로 사립대학의 감축률이 더 높다. 지역별로는 시기 구분 없이 모두 수도권대학에 비해 지방대학 감축률이 월등히 높게 나타났다. 주요한 대학 구조개혁 유도 사업에는 국립대학 통폐합 지원 사업(2005년과 2008년 시행, 8,903명 감축), 구조개혁 선도대학 지원 사업(2005년, 5,876명 감축), (동일 재단 내) 사립대학 통폐합(2004~2013년, 12,263명 감축), 산업대·전문대의 일반대로의 전환(2004년 이후 지속, 4,777명 감축), 폐교 조치(6개교 2,329명 감축) 등이 있었다. 이러한 구체적인 대학 구조개혁 사업에 덧붙여, 두 가지 요소가 대학 정원 감축을 유도하였는데 하나는 미충원으로 나타나는 시장 압력이며 또 다른 하나는 교육(과학기술)부의 각종 평가에서 충원률이 주요 지표로 포함된 것이다. 미충원의 심화와 교육부의 각종 평가는 정원 감축 유도에 매우 큰 효과를 보인 것으로 추정된다. 박근혜정부의 대학 구조개혁 정책은 균형발전, 정성평가 강화, 정부주도평가 강화라는 측면에서 이명박정부의 대학 구조개혁 정책과는 차별성을 가진다. 박근혜정부의 대학 구조개혁 정책이 이명박정부의 정책과 유사하다는 주장도 있지만, 시장친화적인 성격을 약화시키고 균형발전과 정부역할을 강화시키고 있다는 점에서 매우 큰 차별성을 가지고 있다. 박근혜정부와 이명박정부의 대학 구조개혁 정책을 비교 분석하였다. 이명박정부의 대학 구조개혁 정책은 학생의 선택을 존중하는 시장친화적인 구조개혁을 지향하고 있으며, 지역 불균형을 심화시키는 신시장주의 구조개혁으로 비판받을 수 있다. 지역 불균형 심화와 관련하여서는 구조개혁 평가에서 수도권/비수도권 리그를 나누어 평가하는 등 보완책이 추진되기도 하였다. 평가 방식에 있어서, 재정지원 제한대학 평가는 100% 정량평가 방식으로 하위 15% 대학을 기계적으로 선정해 내는 방식을 취하고 있다. 이러한 평가가 가지는 한계점을 절대평가 요소를 지닌 학자금 대출 제한 평가와 정성평가 요소를 지닌 경영부실대학 평가로 보완하고 있다. 박근혜정부의 대학 구조개혁의 기본 구조는 2014년 1월 28일에 발표되었다. 박근혜정부의 대학 구조개혁 정책은 이명박정부의 대학 구조개혁 정책의 연장선에 있으면서도 뚜렷한 차별성을 가지고 있다. 박근혜정부의 대학 구조개혁의 특징은 아래의 네가지로 정리될 수 있다. 첫째, 정부 주도의 구조개혁 필요성을 수도권과 지방의 공동 발전에서 찾고 있다. 균형 발전이라는 시각에서 정부의 고등교육시장 개입의 근거를 찾고 있는데, 실제로 균형 발전을 강제하지 않는다면 대학 구조개혁을 입학 자원이 줄어 미충원이 대규모로 발생하기 이전에 선제적으로 할 근거는 제시하기 어렵다. 둘째, 대학 구조개혁은 학교 수 감축과 입학 정원 수 감축을 병행하여 추진하고, 이러한 감축에 있어서 수도권/지방, 일반대/전문대학 간의 균형을 고려하여 접근한다. 셋째, 정부 주도형의 대학 구조개혁을 위해 대학 평가체제 개선을 추진한다. 이명박정부에서 폭넓게 사용되었던 정량 평가가 여러 부작용을 가지고 있다고 인식하고, 정성평가와 절대평가를 강화하고 고등 교육 평가를 전담하는 평가원이나 평가센터를 설립·운영하는 것을 추진하고 있다. 넷째, 잔여재산 처리 등 사립대학이 스스로 퇴출할 수 있도록 법적 근거 마련한다. 정부는 구조개혁 기간(2014~2022년)을 3년 단위의 세 주기로 나누어 각 주기별로 4만 명, 5만 명, 7만 명을 각각 감축하여 총 16만 명을 감축할 계획이다. 주기마다 모든 대학을 평가하고 5단계로 등급을 나누어 평가 등급에 따라 최우수 등급을 받은 대학은 재정지원사업과 연계하여 자율 감축을 유도하고, 나머지 등급을 받은 대학에 대해서는 차등적으로 정원 감축을 강제할 계획이다. 지방 대학 특성화사업, 수도권 대학 특성화사업, 학부교육 선도대학 육성사업(ACE), LINC, BK21 플러스, 특성화 전문대학 육성사업 등 모든 정부 재정지원사업 평가에 구조개혁 계획(실적)을 반영하여 구조개혁을 유도할 계획이다. 2014년 10월 대학 구조개혁 관련 공청회 자료에 따르면, 향후 고등교육 수급전망에 따른 선제적 대응을 위해서 정부의 직접적인 대학 구조개혁 정책의 추진이 필요하다고 주장되었다. 하지만 이미 앞에서 살펴본 바와 같이, 현재의 정원이 유지된다고 하더라도 2019년 이후에나 고교 졸업생 수가 입학 정원보다 작아지게 될 것이고 더욱이 정원이 과거 10년 동안 그랬듯이 감소할 것이기 때문에 이러한 주장의 설득력은 높지 못한 것으로 보인다. 교육부는 선제적 대응 필요성 주장의 근거로 “지방, 전문대학부터 타격을 받아 궁극적으로 고등교육 생태계 황폐화 우려”, “지역에서의 대학의 역할을 감안할 때, 지역대학의 감소가 지역의 위기로 직결”, “국가적으로 중견·고급기술인력 공급에 차질”의 세 가지 논리를 제시하였다. 이러한 근거들도 설득력이 높지 못한 것으로 보인다. 지방대학이 문을 닫게 되는 경우 지방대학에서 근무할 학문 후속 세대에 대한 수요가 줄어들어 수도권대학, 대학원이 위기를 겪고 이로 인해 고등교육 생태계가 황폐화될 것이라는 논리를 전개하고 있으나, 이는 대학의 기능 중 학부생 양성, 연구자 양성이 학문 후속 세대보다 월등히 큰 비중을 차지하고 있음을 간과하고 있는 것이다. 더욱 중요하게는 현재 정부가 추진하고 있는 선제적이며 균등적인 구조조정이 오히려 고등교육 생태계를 황폐화시킬 가능성이 큰데, 이는 한계 대학이 퇴출되지 않고 연명하고 부실 대학들의 정원이 충분히 줄어들지 못하고 우수한 대학의 정원이 적정치보다 많이 줄어들게 되어 학생과 학부모들의 대학 선택권이 제약되고 해외 유학이 늘어나게 될 것으로 우려되기 때문이다.