영국의 원자력 이용 현황과 원자력규제청(ONR)을 중심으로 한 핵시설 설치법 및 ALARP 개념 기반의 규제 체계 분석 doc_id CNTS-00119997808_1

영국은 오랜 원자력 이용 역사와 함께 자원의 안전한 이용을 위한 규제체계를 갖추고 있다. 원자력규제청(Office for Nuclear Regulation, ONR)은 영국 내 원자력 이용, 핵시설 전반에 관한 규제 신설 및 관리의 가장 주요한 역할을 담당하는 독립된 기관으로, 보건안전청(Health and Safety Executive, HSE)의 업무와 밀접하게 연계되어 있다. 주로 ① 원자력 안전(safety), ② 원자력 안전보장(security), ③ 핵시설 근로자의 보건·안전, ④ 핵물질 및 방사선 물질의 운반시 안전 확보를 위한 규제 신설 및 관리를 주요 임무로 하고 있다. 원자력규제청(ONR)의 주요 규제 수단으로는 허가(licence)권이 있으며, 사업허가의 승인, 박탈, 정지 등의 방식을 통해 원자력 관련 사업자를 관리 및 통제한다. 본 고는 영국의 원자력 의존도를 정책적으로 높이고 있는 상황에서 기존 원자력 발전소를 둘러싼 사례를 대표적 규제를 통해 살펴봄으로써 영국의 원자력 이용 관리 시스템에 관한 규제 내용 검토 및 시사점을 도출하고자 한다. 주지하다시피 영국은 56년 전 세계 최초로 상업용 원자력 발전소를 건설하였다. 현재도 영국에는 37개의 핵 관련 시설을 보유하고 있으며, 영국 전력의 18%가 16개의 원자력 발전소에서 생산된다(ONR, 2013). 2023년 대다수 원자력 발전소가 노후로 폐쇄될 예정(WNA, 2014)이나, 2기의 원자력 발전소 신설계획이 2013년에 수립, 진행중에 있다(NIA, 2013). 또한 현재 가동중인 상당수 원자로가 수명을 연장을 통해 지속적으로 활용될 예정이다. 1995년 첫 발전을 시작한 Sizewell B 원자력발전소는 20년 수명을 연장하여 2035년까지 활용될 예정이다. 기존 영국의 원자력 발전에 관한 시각은 친환경 에너지 생산에 초점을 두고 있다. 후쿠시마 원전 사고 이후 우려의 목소리가 늘어나기는 했으나, 대다수 여론은 원자력을 효율적이고, 환경 친화적인 에너지로 인식하고 있다. 이는 전기가 민간회사에 의해 공급되면서 높은 전기사용요금이 발생하는데 따른 반사적 효과일 수도 있다. 원자력발전을 통해 전기공급량이 늘어나면 소비자는 전기에 소비되는 비용을 절감할 수 있기 때문이다. 영국의 원자력 규제는 계량화된 기준에 따른 규제보다 질적 규제를 선호하는 경향이 있다. 이는 핵물질로 인한 사고의 범위가 예측하기 어렵고, 후쿠시마와 같은 사고의 경우 피해범위의 산정이 어려운 점에서 괄목할만하다. 같은 이유로 핵시설의 위험성 통계는 항상 낮은 확률로 기록되고 있어, 실제 인근 주민에게 미치는 영향이나 위험성, 심리적 불안정 등은 계산적인 접근으로는 아루르기 어려운 것이 사실이다. 영국의 ALARP 개념은 규제비용에 따른 효율성에 기반 한다는 아쉬운 점이 존재하기는 하지만, 안전문제에 대한 경험적인 접근, 실제적인 접근과 더불어 현실적 접근까지 고려하고 있어 특징적이라고 하겠다. 규제 관청의 반복적인 규제시찰, 주기적 관리감독을 통한 안전관리 또한 사후 처리식 규제에서 벗어나 능동적인 규제를 시행할 수 있는 유용한 방식이다. 영국과 국내의 사정은 원자력의 활발한 이용을 제외하면 매우 다르다. 영국의 경우 원자력 발전소를 통한 전력의 생산 및 판매를 민간이 전담하고 있는 반면, 국내는 정부의 영향력이 보다 크다. 따라서 영국은 핵시설을 이용한 민간기업의 이윤극대화 시도를 통제할 장치가 반드시 필요하고, 그 역할을 규제, 보건안전청(HSE) 그리고 원자력규제청(ONR)이 맡고 있다. 핵시설설치법(NIA65)은 원자력발전소를 비롯한 방사능 폐기물 처리장, 군사시설 등의 설치 및 관리에 관련된 규제 법령으로 허가권(licence)의 행사를 통해 위험요인들을 제거하는 규제이다. 핵시설설치법(NIS65)은 원자력 반응로(reactors)를 사용하는 모든 시설 및 교통수탄에 대한 허가를 규정하고 있으며, 우라늄 농축, 플루토늄 우라늄 추출과 관련된 전 과정 및 안전대책 마련에 직접적인 영향을 미치고 있다. 뿐만 아니라 핵물질로 인해 피해를 받았거나 받을 가능성이 있는 제3자에 관한 신뢰 구축 및 보호방안 또한 규제 내용에 포함하고 있다 (HSE, 2007; NIA, 2013; ONR, 2014). 핵시설 설치법(NIS65)은 핵시설의 설치 및 운영과 관련하여 허가를 받게 함으로써 관련 규제를 효과적으로 달성하려는 의도로 해석할 수 있다. 따라서 핵시설 설치 및 이용에 관한 한 영국내 모든 개인 및 기업은 예외 없이 시설관련 허가 취득하여야 한다. 한번 허가를 받으면 시설의 설치부터 폐기까지 허가의 효력이 유지되나, 원자력규제청(ONR)의 판단에 따라 직권 해지될 수도 있다. 또한 허가(licence) 한 지역에서 일단 득한 허가는 변경되지 않으나, 더 우수한 자격을 입증한 기업으로 대체될 수는 있고, 허가의 효력은 허가한 장소에 한해 국한되며, 효력기간을 지니지만 핵시설의 운영이 정지된 경우에는 효력을 정지하는 특징을 지닌다(ONR, 2014). 허가의 취득과 관련하여 원자력규제청(ONR)은 핵시설설치법(NIS65)에 의해 신규 원자력 시설 설치시 다음의 세 가지 항목에 따른 평가를 통해 입지 허가를 승인하고 있다. ① 허가 신청기업의 역량, 조직, 자원, ② 과거 관련법 이행이력 및 관련 안전 수칙 이행실적, ③ 부지의 위치가 주요 허가 취득요건(ONR, 2014). 허가를 득한 후 핵시설의 운영개시 및 시설 운영 중 사업의 내용, 조직 또는 시설에 변경사안이 있는 경우에는 원자력규제청(ONR)이 이에 대한 평가를 실시하며, 위험요소에 관한 관리능력을 검증한 이후 승인(permission)절차를 거쳐야 한다(ONR, 2014). 핵시설과 관련된 위험을 최소화하기 위해 정립된 개념으로 As low as reasonably practicable의 약어이다. 이 개념은 낮은 위험성까지도 개선하여 시설 안전에 완벽성을 기하고자 고안되었으며, 통상적인 측정방법이라기 보다는 과거 사례들에서 사소한 위험이라고 판단되는 사건이나 비용과 최고 단계의 위험을 비교하며 발생가능한 위험 요인들을 제거한다(Bloomfield, et al., 2012). 위험 요소 도출을 위해 ALARP는 ‘sliding scale’이라는 방식을 활용하기도 한다. 기본 개념과 같은 방식으로 위험의 정도를 낮은 정도의 위험과 높은 수준의 위험으로 구분하여 그 간의 불균형 격차(gross disproportion)를 10단계로 측정하는 것이다. ALARP는 핵시설 운영자에게 위험이 예견되는 사안에 대한 법령, IAEA기준 TOR에 의거 조사 및 분석의 실시를 요구하는 한편, 이를 문서화하고 데이터 베이스를 구축하여 관리할 것을 권장하고 있다. 다만, 요청이 있는 경우 해당 기관에 ALARP 결과를 보고하여야 한다(IRPCG, 2012). ALARP는 Sizewell B 조사과정에서 고안된 개념이다. Sizewell B 발전소는 1987년 보건안전청(HSE)으로부터 개인과 사회에 원자력발전소가 미칠 수 있는 위험에 대한 가이드라인 제작을 요청받는다. 이 과정에서 위험의 관용도 뿐 아니라 과학적 평가 및 사회적 가치까지 검토할 것을 요구받았는데, 이 과정에서 ALARP가 시작되었다(Redmill, 2010). Sizewell 지역에는 Sizewell B 발전소의 수명연장과 더불어, Sizewell in Suffork 원자력발전소 건설이 진행중이다. Sizewell에서 시작된 ALARP 규제는 방사능 배출 허용수치에 영향을 미쳤다. 기존에는 연간 2.7밀리시버트였던 허용량이 1밀리시버트로 하향조정되고 법제화 되었다. 뿐만 아니라 ALARP 개념에 의해 점차 강화되는 방향으로 변화하고 있다(DECC, 2010). ALARP를 통한 규제가 안전분야에 미친 가장 괄목할 만한 성과이다. 현재 Sizewell에 건설중인 신설 원자력발전소 또한 1밀리시퍼트의 방사능배출량 규제가 적용될 예정이다.