한국 사회적 대화체제의 역사적 전개 과정과 구조적 한계 및 제도적 재구성의 필요성 doc_id CNTS-00119998114_1

‘사회적 대화(social dialogue)’는 향후 우리에게 필요한 대안적 경제사회 발전모델을 형성하고 운영하는 핵심 기제 중 하나이다. 원론적으로 사회적 대화는 협치 혹은 사회적 파트너십(social partnership)을 중요시하는 경제사회모델이 작동하는 하나의 기제로서 정책결정방식상의 특수한 형태라고 할 수 있다. 동시에 그것은 노사관계상의 거시적 교섭과 협의의 장으로서의 성격도 갖는다. 한 나라의 사회적 대화는 다양한 층위 및 이해조정 영역들을 포괄하면서 일종의 ‘사회적 대화체제(social dialogue regime)’를 형성하며, 사회경제적 질서의 유지와 재생산, 그리고 사회변동에 의미 있는 영향력을 발휘한다(Schmitter, 1992). 이 글에서는 오늘날 한국의 경제사회적 대전환이라고 하는 시대적 과제를 구현하기 위한 핵심 기제로서 사회적 대화체제를 어떻게 재구성해야 할지에 대해 기존의 경험들을 돌아보면서 대안을 모색해 보고자 한다. 한국의 사회적 대화는 20여 년의 역사를 갖고 있다. 올해는 노사정위원회가 경제위기 극복을 위해 1998년에 출범한 지 20년째를 맞는 해이고, 2007년 경제사회 발전노사정위원회로 탈바꿈한 지 10주년이 되는 해다. 노사정위원회를 중심으로 한 지난 20년간의 사회적 대화의 역사는 정치사회적 악조건하에서 적지 않은 시행착오와 성과가 착종된 ‘창조적 축적(creative accu- mulation)’의 시간이자(이정동 외, 2015), ‘제도적 진화(institutional evolution)’의 과정이었다(Streeck and Thelen, 2005). 하지만 한국의 사회적 대화체제는 20년의 역사에도 불구하고 여전히 발육부전의 상태에 놓여 있다. 명목상 그것은 중앙수준에서 노사정이 참여하는 정책결정상의 합의기구로 존재하지만, 그것이 처해 있는 구조적 양상을 조망하면 그 한계가 다양한 측면에서 적나라하게 엿보인다. 애초에 한국에서 사회적 대화체제의 안정적 제도화와 원활한 작동은 한국의 정책결정 및 노사관계 제도 전반의 국가 중심성, 대기업 중심성 등의 특성에 비추어 보았을 때 쉽지 않은 길이었다. 한국에서 사회적 대화의 시작은 1996년 김영삼 정부하에서 마련된 ‘노사관계개혁위원회(노개위)’에서 찾을 수 있다. 당시 노개위는 노동법 개정 과정에 파격적으로 개입하였다. 정부입법안을 마련하기 전에 당시 법외노조였던 민주노총까지 참여한 사회적 협의(concertation)를 진행했다. 그 결과 크고 작은 유의미한 합의안들을 마련하긴 했으나, 가장 핵심적인 개혁 쟁점들에 대해서는 합의가 이루어지지 못한 채 전문가들의 공익안 수렴으로 종결되었다. 이후 입법과정에서는 노개위에서 합의된 사항들이 한편으로는 상당히 반영되었으나 다른 한편으로는 임의로 수정, 왜곡되면서 그 한계를 드러냈다. 특히 날치기 통과를 통한 노동법 개정 시도와 그에 맞선 노동계의 총파업으로 ‘합의적 개혁(consensual reform)’의 정신은 실종되고, 실험적으로 탄생한 중앙 사회적 대화기구의 한계는 여실히 드러났다. 1997년 말 초유의 외환위기 상황에서 맞이한 정권교체기에, 신정부가 공식적으로 출범하기 전부터 대통령 당선자(김대중)와 대통령직 인수위 리더들은 당면한 경제위기 극복을 위해 적극적으로 사회협약의 체결을 시도했다. 그렇게 해서 출범한 것이 노사정위원회였고, 1998년 초 제1기 노사정위는 약 1개월간 집중적인 논의를 전개한 결과 2월 6일에 90개의 합의조항을 담은 최초의 사회협약을 체결하였다. 이 협약은 기업구조개혁, 노사관계개혁, 사회보장시스템 개혁, 노동시장개혁 등 당시 구제금융체제하에서 요구되었던 다양한 개혁의제들과, 노동사회시스템 개혁과 관련한 미완의 이슈들까지 전향적으로 합의한, 포괄적 내용들로 구성되었다. 그러나 이 합의로 민주노총은 내부 진통을 겪으며 지도부가 교체되었고, 합의안들은 이후 선별적으로 입법되면서, 다시금 사회적 합의 체제의 한계가 드러나기도 했다. 김대중 정부하에서 노사정위는 제2기(1998년)와 제3기(1999년 이후)를 거치며 노사정위원회법이 제정되는 등 제도적 진화를 거듭했고, 상설 대통령자문기구로서의 위상을 확보했다. 1, 2기에 정당관계자들까지 참여했던 것과 달리, 3기 이후에는 노사 이해당사자들과 정부의 정책관료, 그리고 전문가들 위주로 논의의 틀이 짜여졌는데, 이러한 틀은 이후 현재까지 이어지고 있다. 사회적 대화기구가 제도적으로 안정화되면서 1998년 2월 협약의 실행에 대한 약속이 보장되었고, 그것을 다듬고 구체화하는 새로운 작은 합의들이 창출되었다. 나아가 당시 진행되었던 경제사회 체제의 개혁과정에서의 각종 갈등의 봉합과 해결에도 노사정위를 통한 사회적 대화는 일정하게 기여하였다. 그러나 정작 3기부터 민주노총은 노사정위에의 참여를 전면 거부하였고, 구조조정을 둘러싼 노정갈등이 자주 격화되었으며, 의미 있는 거대 사회협약의 재생산에는 실패했다. 셋째, 이러한 구조적 문제에 더하여, 그리고 가장 결정적으로 노동계의 중요한 축인 민주노총의 지속적인 불참은 사회적 대화체제의 의미를 약화시키는 핵심 원인이 되었다. 민주노총은 1998년 2기 노사정위 때까지 참여한 후 사실상 지난 시기 노사정위의 이름으로 진행된 사회적 대화 채널에의 참여를 거부해 왔다. 그 이유는 우선 정부가 노동계의 기본적 요구를 외면한 측면과 함께 노사정위에서의 합의사항들이 제대로 이행되지 못한 데에서도 찾을 수 있다. 그와 더불어 노동계 내부의 정파갈등 속에서 이 문제가 상호견제의 기제가 된 것도 중요한 이유이다. 특히 1998년 2월의 사회협약의 과정, 그리고 2005년 노사정위 참여를 둘러싸고 전개된 심각한 내홍은 민주노총 내에서 노사정위 참여여부에 대한 논의 자체를 터부시하게 만드는 ‘집단적 트라우마(collective trauma)’로 작용하게 되었다. 노사정위라고 하는 이름은 ‘신자유주의를 관철시키기 위해 노동계를 들러리로 삼는 기구’로 민주노총 내에서 암묵적으로 낙인(labeling)찍히게 되었고, 그 결과 노사정위는 의미 있는 계급 타협의 장으로 역할수행을 못한 채, 한국노총 중심의 ‘타협전략’과 민주노총 중심의 ‘투쟁전략’이 하나의 시스템을 구성하지 못한 채 전개되어 온 것이다. 둘째, 노사관계의 한 층위의 채널이자 플랫폼으로서 사회적 대화체제는 중앙수준에서 고용, 노동, 복지분야에 관한 이익단체들과 정부의 정책협의기구로서의 위상을 갖는데, 문제는 여기에서의 결정이 ‘아래로’ 전달되고 이행되어 현장의 노사관계를 바꾸어 가는 데에 실질적인 의미를 지니지 못한다는 점이다. 이는 우리나라의 노사관계 시스템이 기업별 노조체제의 중심성을 가지며, 그조차 대기업 위주로 쏠려 있기 때문이며, 노조조직의 한계와도 정확히 맞물려 있다. 초기업 수준에서의 포괄적 조율기제가 노사관계에서 미발달된 상태에서 중앙수준에서의 합의가 아래로 전달될 여지는 매우 적을 수밖에 없다. 그 결과 그간 크고 작은 사회협약들은 대부분 정부의 정책추진 과정에서 일정하게 사회의 요구를 불어넣어 약속을 받는 수준에 머물렀다. 그나마 정부가 대화의 의지를 상실하면 그 작은 틈조차 막혀버리곤 했다.