토지의 특성과 공공성 및 사회적 성격에 따른 토지 투기 문제와 합리적 이용을 위한 토지공개념의 필요성 doc_id CNTS-00119998293_1

일반적으로 토지는 자연적으로 존재하는 대지와 이를 실제 이용할 목적으로 다듬어 놓은 택지, 농지 등을 포함한다. 자연적으로 존재하는 토지는 공기나 물과 같이 천부의 것으로서 인간의 노동에 의한 생산물이 아니다. 토지는 보통의 재화나 상품과는 본질적으로 달라 이를 이윤의 대상으로 할 성질의 것은 아니다. 그리고 이용하기 위한 목적으로 제공되고 있는 택지나 농지는 인간이 조성한 것으로 생존에 절대 필수불가결한 기반을 이루는 것이다. 생활의 기반을 이루는 토지에 인간이 살아간다는 것은 천부의 인권인 것이다. 그러기에 우리의 생활을 유지하는 토지는 강한 사회적․공공적 성격을 지닐 수밖에 없는 것이다. 이와 같은 특징을 갖는 토지는 본래 국민전체, 즉 인류의 공유재산이라 할 것이다. 그러기에 농지는 농경을 위해 사용되고, 택지는 생활을 위한 주거의 기반으로서 이용될 때 그 기능을 다하게 된다. 그러나 사유재산제를 기초로 하는 자본주의 사회에서는 공공적 성격을 갖는 토지가 법제도상 사적인 권리의 대상으로 되어 사유재산으로서 강하게 보호되고 있다. 그 결과 토지는 이윤추구를 위해 상품화 하고, 농지도 경작하기보다 지가상승을 기대하여 보유하며, 기업은 매점한 토지를 기업 자산화하는 경향이 강하게 나타나고 있다. 토지는 노동, 자본과 함께 인간의 생산 활동에 필요한 생산요소의 하나로서, 인구가 적고 사회경제적 발전단계가 낮았던 시대에는 토지도 공기나 물처럼 자유재에 가까운 것이었으나, 인구의 증가와 산업의 발전에 따라 존재량이 유한한 경제재로 취급되기에 이르렀다. 토지는 일반재화와는 달리 그 절대량을 인간의 노동이나 노력에 의하여 생산되거나 증가되지 않는 양적 부증성을 가지고 있으며, 지리적으로도 특정 위치에 고정되어 있어 필요에 따라 인위적으로 이동할 수 없는 부동성 등 제한적인 특성을 가지고 있다. 또한 토지는 개별특성에 따라 택지, 농지, 임야 등 다양한 목적으로 이용할 수 있으며 이용에 따라 소모되거나 고갈되지 아니하고 연속적으로 이용할 수 있는 내구성 등의 특징을 갖고 있다. 이와 더불어 토지는 자본주의체제에 있어서 하나의 경제적 재화로서 소유권 및 각종 제한물권의 객체가 된다. 또한 토지의 최유효 이용을 위하여 위치와 특성에 따라 적절한 용도를 부여하여 합리적이고 계획적인 이용․개발 및 보전 등이 필요하며, 이 과정에서 공공의 목적을 위하여 필요한 경우 공법상 제한 및 규제 등이 요구되는 경우도 있다. 이와 같은 토지의 속성으로 인해 사회가 발전함에 따라 인구의 증가와 도시의 확산으로 개발용지의 수요는 급증하고 있으나 필요용지의 공급은 수요에 미치지 못하고 있으며, 특히 토지의 고정성으로 수요가 있는 토지는 한정되어 있어 수요자간에 과당경쟁이 야기되고 있으며, 토지의 형태 등이 같더라도 그 위치와 용도에 따라 지가수준에 차이가 나타나게 된다. 그리고 토지시장에 있어서는 매매당사자간의 협상력의 불균형과 그들이 갖게 되는 시장정보의 불완전성, 그리고 장래에 대한 비합리적인 기대 형성 등으로 인해 지가가 크게 왜곡되기도 한다. 따라서, 일반재화시장에서는 가격조절기능이 적절히 작동함으로써 자원배분이 비교적 효율적으로 이루어지나, 토지시장에 있어서는 이러한 여러가지 제약조건으로 인해 자원배분의 효율성이 실현되기 곤란한 경우가 많다. 즉, 토지는 현실적인 필요에 의해 보유하고 이용하기보다는 투기의 대상으로서 단순히 지가의 상승과 이로 인한 자본이득의 취득을 목적으로 하는 가수요를 창출함으로써 그 자체가 지니는 본원적 가치보다 부풀려진 투기적 가격을 형성할 수 있는 것이다. 또한, 토지에 대한 투기적 가수요는 지가의 비정상적인 급등현상을 초래하고, 투기 행위자는 막대한 불로소득을 취함으로써 투기 심리를 사회적으로 확산시켜 근로의욕을 저하시킬 뿐만 아니라 국민들의 건전한 경제활동을 위축시키고 불로소득의 편중 귀속에 따른 사회적 위화감을 조성하여 사회 전체의 안정을 깨뜨리는 결과를 가져오게 된다. 이와 같은 토지문제의 해소를 위해서는 토지투기의 근절과 적정한 지가의 형성을 도모하여 토지자원이 합리적이고, 효율적으로 이용되도록 하는 것이 중요하다. 토지는 국가영역을 형성하는 토대가 되고 국민 모두의 공통적 생활기반이 되므로 비록 사유재산이라 할지라도 다른 재화보다 그 이용에 있어서 공공성․사회성이 강조되어야 한다. 오늘날에는 사회․경제적 구조의 변화에 따라 공공성은 더욱 강화되는 추세에 있다. 따라서 도시화․산업화의 진전에 따라 공공복리를 우선한 이용원칙을 준수하면서 합리적 이용과 적정한 거래가 이루어지도록 하고 생활환경의 보전 및 지역간 균형발전을 도모하기 위해서는 사유재산권의 본질을 침해하지 않는 범위에서 규제하는 것이 불가피하다. 토지는 다른 재화와는 달리 생산과 생활을 위한 제 활동의 공통기반임과 동시에 현재 및 장래에 있어 국민을 위한 한정된 자원이므로 태양․물․공기와 같이 어떠한 사람의 전유물도 될 수 없는 성질의 것임을 생각할 때 고도의 공공성과 사회성을 갖는다는 기본인식이 무엇보다 먼저 확립되어야 한다. 우리 사회는 지난 60년간 급속한 인구구조 변화 등 사회경제적 변동을 경험하였으며, 세계 최하위 수준이었던 국민소득은 3만 불로 증가하였다. 반도체와 정보통신(IT) 등 첨단기술 발달로 가족 노동에 의존하던 농촌에서도 인터넷이 일상화될 정도로 정보통신 등 각종 산업은 세계 최고수준을 달리고 있다. 또한 빠른 산업발전은 농촌경제에서 도시경제로 전환을 촉진시키고 도시로의 인구집중을 가속화하여 도시화율이 90%에 이르렀으며 인구 50만 명 이상의 대도시가 전국 15개 지역으로 증가하는 등 대도시도 계속 등장하고 있다. 한편으로 노동시장의 경직, 청년고용 불안, 전통 제조업의 구조조정, 소득 향상에 따른 가치관 변화, 저출산과 고령화 등 다양한 요인이 우리 사회를 변화시키고 있다. 특히 저출산·고령화가 빠르게 진행되면서 토지 등 부동산 수요시장에 큰 영향을 미치는 인구·가구유형 역시 급격히 변화하는 양상을 보이고 있다. 우리나라는 ’60년대 이후 경제발전을 위한 고도성장과정에서 급격한 산업화와 도시화에 따른 토지수요의 증가로 개발지주변을 중심으로 지가상승이 촉발되었으며, 또한 1988년 이후 무역수지 흑자 등으로 유동자산의 팽창과 소득 수준이 향상되어 투자수단으로 부동산에 대한 투자가 투기로 발전되어 전국적으로 지가가 급격히 상승하게 되었다. 그 결과 공공투자비가 증가되어 공공사업에 부담을 초래하고, 계층 간의 격차로 국민화합에 걸림돌로 작용하는 등 경제 분야뿐만 아니라 정치․사회적으로도 많은 문제가 발생되어 부동산 투기의 억제를 통한 건전한 부동산 거래질서의 확립이 무엇보다 중요하다는 인식에 따라 1989년 토지공개념을 도입하고 시행에 필요한 법적근거 마련을 위해「개발이익환수에관한법률」, 「택지소유상한에관한법률」및「토지초과이득세법」등을 제정하였다.