한국 토지정책의 역사적 변천 과정과 사회·기술·경제·환경·정치적 메가트렌드에 대응하는 미래 토지정책의 발전 방향 doc_id CNTS-00119998293_2

1970년 정부의 “남서울계획” 발표로 영동지역의 개발을 위한 행정구역의 확대가 이루어지게 되자 서울의 한강이남지역이 부동산투기장화 되었다. 극심해진 부동산 투기를 억제하기 위하여 정부는 1978년「8.8조치」, 1982년「12.22주택투기억제대책」, 1983년「2.16 부동산 투기억제대책」, 1984년 토지거래신고제실시, 1985년 토지거래허가제실시 등 일련의 투기억제조치를 단행하였다. 이후 ’80년대말과 ’90년대 초는 토지공개념의 시기로, 토지를 단순한 자산이 아닌 모든 국민이 생활하고 생산 활동을 하는데 필수적인 자원으로 인식하여 토지를 투기나 자산증식수단으로 이용하여서는 안된다는 개념이 확대되었고, 「토지공개념도입대책반」이 구성되어 실무대책을 마련함과 동시에 토지공개념의 확대도입에 대한 사회 각계의 의견을 수렴하기 위한 공청회를 개최하였다. 그 결과 1989년 12월 30일「택지소유상한에관한법률」,「개발이익환수에 관한법률」,「토지초과이득세법」이 국회를 통과․공포되기에 이르렀다. 그러나, 1997년 말에 시작된 외환위기 이후 기업의 자금난으로 인한 부동산 매물증가와 경기침체에 따른 부동산수요 감소로 토지시장이 급속히 냉각되었다. 이에 정부는 부동산 시장 가격 폭락에 따른 우리 경제의 극심한 복합불황을 방지하고자 토지거래허가․신고구역 전면해제, 토지공개념제도 대폭완화, 한국토지주택공사(구. 한국토지공사)의 기업보유토지 매입, 부동산시장 대외 개방과 외국인의 국내 부동산 투자유치 등 토지시장 활성화 대책을 추진하였고, 외국인 투자 유치촉진, 다자간 투자협정 협상의 원만한 추진을 위해 1998년 5월에「외국인토지법」으로 토지시장을 완전 개방하게 되었다. 1970～1980년대 급격한 도시화․산업화에 필요한 용지가 충분히 공급되지 못하여 극심한 토지투기현상을 경험한 후 1990년대 중반 이후 우리나라의 국토이용 및 관리정책은 택지․공장용지 등의 원활한 공급에 중점을 두고 추진되어 왔다. 특히 도시용 토지의 부족현상에 적극 대처하기 위하여 1993년 「국토이용관리법」을 전면 개정하여 비도시지역의 토지이용규제를 대폭 완화하였다. 그 결과 토지공급확대에는 상당한 기여를 한 반면 수도권 지역을 중심으로 비도시지역의 난개발이라는 부작용도 발생하였다. 이에 정부는 2000년 5월 국토의 난개발방지종합대책을 발표하고 도시계획법과 국토이용관리법을 통합한「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 제정을 추진, 2002년 2월에 공포되어 2003년 1월부터 시행되었다. 이에 토지정책의 발전 방향은 국토 교통비전의 5대 분야, 6대 메가트렌드 부문의 중심 내용과 파급 효과를 반영할 수 있도록 하여야 할 것이다. 첫째, 사회부문의 메가트렌드는 인구구조 및 가치변화, 도시 양극화이다. 토지정책은 저출산, 고령화와 1인가구의 가속화, 수도권·대도시로의 인구집중 등에 중점을 두어야 한다. 현재 풍부한 일자리 제공과 교육·문화·의료 시설이 잘 갖추어진 메가시티로 인구가 지속 유입되어 수도권과 광역시 토지수요는 점점 더 늘어나지만 택지시장의 공급은 제약적이므로 수도권과 광역시의 지가는 계속 상승하고 있다. 반면에 소도시와 농촌의 성장은 지속 둔화되고 있다. 이에 따라 청년층, 중장년층, 노년층별로 교육, 취업, 의료, 주거 등 인구이동을 유발하는 요인의 차이점을 구분하여 지역적 인구구성을 파악하고 이동요인에 따른 대책을 마련하는 것이 필요하다. 토지시장의 양극화, 세분화는 시대적 흐름이다. 국토의 균형 발전을 추구하면서 빠르게 진행되고 있는 차별 양상을 완화하거나, 소외 지역주민을 위한 지원과 혜택이 보완될 수 있는 정책적 노력이 필요하다. 국토 발전의 효율성 증진과 함께 국민계층간의 박탈감을 예방하는 조치가 동시에 이루어져야 한다. 둘째, 기술부문의 메가트렌드는 기술변혁의 가속화이다. 토지정책은 인공지능 보편화, 스마트 시티화, 초연결 사회도래를 준비하여야 한다. 첨단 IT기술은 경제·사회 전반에 융합되어 혁신적 변화를 야기하며 데이터가 4차 산업혁명 발전의 원동력 역할을 한다. 현재 부동산정보는 공공과 개별 민간 기관에서 분산·관리되고 있어 신뢰성 및 활용성 등의 문제를 초래하고 있으므로 지가, 금융, 세금, 학군, 범죄 등의 정보를 통합한 공간정보 인프라 시스템을 구축하여 이를 토지정책에 활용하여야 한다. 셋째, 경제부문의 메가트렌드는 경제글로벌화 및 구조변화이다. 토지정책은 글로벌 경제협력 확대 및 통합과 지식 서비스 산업 중심의 경제구조 개편, 산업․기업․지역․직종간 양극화 심화에 대비하여야 한다. 경제 글로벌화로 인해 빠르게 변모하고 있는 산업구조와 외국인 가구의 증가에서 기인된 새로운 주거문화와 이로 인한 부동산 시장에 미칠 영향 등에 대해서도 충분한 정책이 고려되어야 한다. 또한 최근 경제적, 사회적 양극화로 인한 문제가 지속적으로 나타나고 있으며, 향후에는 더욱 심화될 것이다. 이에 양극화를 통합하며 지역 공동체를 유지·발전할 수 있는 토지정책 마련이 필요할 것이다. 넷째, 환경부문의 메가트렌드는 기후변화 심화 및 환경 중요성 증대이다. 이와 관련하여 기후변화, 미세먼지 문제, 생태계 변화에 따른 작물산지변화 등에 대한 정책 고려가 이루어져야한다. 최근 예기치 못한 집중호우의 발생으로 침수 등이 발생하여 주택과 토지의 피해복구비용이 꾸준히 증가하고 있으며, 산업 및 도로 등 기반시설 파손으로 인한 경제적 손실·인프라의 노후 등이 가속화되고 있다. 중국발 미세먼지 문제가 심화됨에 따라 실내외 공기의 질에 대한 이슈가 부각되고 있으며, 미세먼지의 영향에 따른 거주지역에 대한 사회적 인식 등이 크게 변화하는 양상이다. 또한 과수재배선이 지속적으로 북상하고 있으며 이는 기존 토지의 작물 재배를 어렵게 하고 있다. 이러한 문제들은 부동산용도, 토지 가격 거래 공급 측면에서 거주지역 가격 변동, 관리비용 상승, 농업용지의 변화 등을 야기함으로 충분한 정책이 검토되어야 한다. 다섯째, 정치부문의 메가트렌드는 안보 및 거버넌스 환경변화이다. 향후 토지정책은 남북한 협력증진, 국민 참여 요구증대 등이 충분히 반영되어야 한다. 남북한 정치, 경제, 사회 협력은 더욱 긴밀해지고 교류가 확대될 것이며, 남북간의 화해와 그 이후를 대비하는 토지정책이 모색되어야 할 것이다. 정부는 지가체계의 다원화에 따른 공적 지가의 공신력 등 문제점을 해소하고, 지가제도의 효율성을 제고하기 위해 1981년 7월 국무총리실에서 성장 발전 저해제도 개선과제로 지가제도 및 감정평가자격제도의 일원화 방안을 마련하였으나 관계부처 및 이해 당사자들의 이견으로 실현되지 못하였다. 이에 행정안전부(구, 총무처)에서 감정평가제도를「국토이용관리법」에 통합하거나 새로운 법을 제정하는 2개안을 골자로 하는 개선방안을 마련하여 기획재정부(구, 경제기획원)에 조정을 의뢰하였다. 기획재정부(구, 경제기획원)는 관계기관의 의견을 조정하기 위하여 학계 및 전문가들로 구성된 토지관련 제도개선 연구작업반을 구성하여 지가체계 일원화 방안을 추진하였다. 기획재정부는 1986년 12월 26일 동 연구작업반의 연구결과를 부동산대책 실무위원회에 상정하여 지가체계 일원화를 위한 공시지가제도를 도입하고, 국토교통부(구, 건설부)가 주관하기로 확정하였다.