대한민국 지방분권 추진 과정에서의 사무 이양 현황과 재정적 불균형 및 실질적 자치권 확보의 한계 doc_id CNTS-00120005148_1

현행법체계상 지방자치단체는 각각 독립된 법인격을 갖는 자치권의 주체인 자치체이자 동시에 행정청이고 국가사무와 위임사무의 집행기관으로서 국가 내부의 대부분의 행정사무를 처리하는 공행정담당자로 기능하게 된다. 더불어 가장 가까운 거리에서 국민이자 또한 주민인 사람들과 접촉하는 일선기관이 된다. 따라서 주민과의 접점에서 현안문제를 주민이 원하는 방향으로 해결하는 주민의 대의기관이어야 한다. 대한민국의 정부(대통령)와 국회(국회의원)이 주권자인 국민의 대의기관이듯이 지방자치단체(지방자치단체장, 지방의회)는 지방의 주권자인 주민의 대의기관이기 때문이다. “지방자치의 주인이 누구인가?”에 관한 논쟁은 20세 유럽을 달구었던 중요한 화두 중 하나였지만 오늘날 독일을 비롯한 유럽국가들에서 지방자치단체의 주인을 주민이 아닌 지방자치단체라고 단언하는 입장은 찾아보기 힘들다. 따라서 지방자치단체의 자치권과 지방분권 역시 주민과의 관계 즉, 민주주의와의 관련성을 전제로 하여 논의하여야 비로소 현실에 부합하는 유효성을 갖게 된다고 할 수 있다. 2008년까지 지방자치제도의 일대 혁신과 헌법개혁을 수행했던 프랑스 헌법은 이에 대해 하나의 혁신정인 해법을 제시하고 있다. 국가의 사무를 지방으로 이양하는 논의는 1991년 지방의회가 부활함에 따라 시작하였다. 이에 따라 국무총리 훈령으로 마련된 지방이양합동심의회를 통해 사무의 지방이양이 논의되었는데 사무이양에 소극적인 상황으로 인해 괄목할만한 성과를 내지 못하였다. 1991년부터 1998년까지 총 8년간 3,701건의 중앙사무를 심의하여 이중 2,008건의 중앙사무를 지방자치단체에 이양하기로 합의한 바 있고, 이 중 1,639건에 대하여는 관련 법령이 개정되어 자치사무가 되었다. 이후 국민의 정부가 출범하면서 중앙행정권한의 지방이양을 국정개혁 100대 과제 중 하나로 선정하면서 「중앙행정권한의 지방이양 촉진 등에 관한 법률」이 마련되었고 대통령 소속으로 지방이양추진위원회가 마련되었다. 지방이양추진위원회는 2000년부터 2008년까지 총 1,568건의 국가사무를 지방으로 이양하였다. 참여정부에 들어서는 국정운영 2대 핵심과제 중 하나로 지방분관과 국가균형발전이 선정되면서 지방분권이 본격적으로 추진되었다. 이에 따라 지방분권특별법이 제정되었고 이에 따른 위원회 활동으로 제주특별자치도의 출범, 국고보조금과 지방양여금의 교부세 전환 등의 추진되었다. 무엇보다 단체위임사무는 자치사무로 전환하고, 기관위임사무를 폐지하는 방안이 제시되었고 902건의 사무가 지방으로 이양되었다. 이명박 정부에서는 종전의 지방분권특별법의 내용은 전면개정하여 지방분권촉진에 관한 특별법을 마련하였다. 이 법에서는 사무배분의 원칙으로 보충성의 원칙, 자율성의 원칙뿐만 아니라 중대 단위 사무를 중심으로 이양하고 그 처리에 필요한 재원과 인력도 함께 이양한다는 포괄성의 원칙을 명시적으로 규정하고 있다. 지방분권을 실현하지 위한 여러 조치들(중앙권한의 지방이양, 분권화, 중앙기관의 지방이전 등)은 “지방자치 활성화”, “분권국가실현”, “연방제수준의 자치분권” 등의 미명 하에 역대 정권마다 논의되어 왔고 일정한 방안들이 연구되고 시도 되어왔다. 그리고 이들 대안들의 공통점은 국가의 보다 많은 사무를 지방자치단체에게 이양하는 것이었다. 관련 법률과 위원회를 구성하여 부처별로 몇 건의 사무가 지방자치단체에게 이양하였다는 것에 치중하여 사무 이양을 추진하고 있다. 하지만 사무 이양이 지속적으로 이루어지고 있음에도 불구하고 지방자치단체는 실질적인 권한이 없고 재정은 더 악화 된다는 불만이 끊이지 않았다. 사무를 이양하면서 사업예산만 이양하고 경상예산은 이양하지 않고, 일거리는 늘었는데 지방공무원의 총수는 객관적인 명수 혹은 인건비 예산의 통제를 통해 제한함으로써 사무의 이양은 오히려 지방의 부담만을 가중시키는 ‘반갑지 않은 시혜’로 체감되기도 한다. 과거에도 기관위임사무의 집행이 지방자치단체에게 행정적 및 재정적 부담이 된다는 지적에 대해 중앙정부는 기관위임사무의 집행비용을 특별교부세의 형식으로 지방에 주고 있기 때문에 이 재원이 지방의 행정 및 인사 관련 재원으로 활용되는 효과가 있다고 반론하였다. 그러나 기관위임사무의 처리를 위해 교부되는 특별교부세는 해당 사무의 사업비용이며 이를 처리하는데 소요되는 경상비용은 고스란히 지방자치단체가 부담해야하는 부분이었다. 이와 마찬가지로 현재 이루어지고 있는 국가사무의 지방사무화에 따른 재정이양 역시 사업비용에 한정되는 등 사무와 재정의 불일치의 문제는 여전하며 사무이양의 증가에 따라 더욱 불균형이 확대되는 양상도 나타나고 있다. 이에 더하여 지방공무원 임용에 대한 중앙정부의 통제와 지방행정조직법정주의에 따른 지방행정조직의 경직화와 인사 및 행정에 소요되는 비용의 통제 등은 분권화의 방향과 반대로 역주행하고 있는 것으로 살펴진다. 또한 분권화와 국가사무의 지방이양에도 불구하고 국가공무원의 총수나 국가예산 중 사업예산은 줄어들지 않았을 뿐만 아니라 국가사무의 지방이양 이후에도 해당 사무에 관한 국가행정조직과 공무원배치 등에는 큰 변화가 없는 것으로 나타나고 있다. 2018년의 국세와 지방세 비율은 77.5 : 22.5로 2012년에 비해 전체 비율의 1.5%가 국세에서 지방세로 변화한 수준에 그치고 있다. 2018년도 세입 재원별 순계예산을 살펴보면 총 규모에서 지방교부세는 18%, 보조금이 23%로 이전수입이 41%에 달하고 있다. 또한 일반회계에서는 지방교부세가 21%, 보조금이 23%로 이전수입이 44%에 이르는 상황이다. 지방자치단체의 연도별 세입재원별 순계예산을 살펴보면 예산은 지속적으로 증가하고 있지만 세부 항목에 있어서 상승이 편중되고 있음을 알 수 있다. 전체 예산 증가 폭에 비해 지방자치단체의 자체적인 수입인 지방세는 전체 예산 증가폭 수준에 머물러 있으며 세외수입의 경우 오히려 증가폭이 둔화되고 있는 상황이다. 지방자치단체의 재원부족으로 인해 들어오는 이전수입은 지방교부세와 보조금 모두 크게 증가하고 있는 상황이다. 지방자치단체에 대한 국고보조금의 지속적인 증가는 복지 분야의 증가에 기인하고 있다. 중앙정부의 주요 복지사업이 국조보고사업으로 구성되어 있어서, 중앙정부 복지지출의 증가가 지방자치단체 복지지출의 증가로 그대로 이어지는 구조를 보이고 있어서 지속적으로 증가하는 복지지출 증가에 영향을 받고 있기 때문이다. 지방자치단체의 재정적 한계와 관련하여 가장 큰 지표는 지방자치단체의 재정자립도와 재정자주도이다. 지방자치단체의 재정자립도란 지방자치단체가 스스로 살림을 꾸릴 수 있는 능력을 나타내는 지표로 재정자립도가 높을수록 재정운영의 자립능력이 우수함을 의미한다. 서울의 경우 재정자립도가 82%에 달하고 있지만 경기, 세종, 인천을 제외한 다른 전 지역의 재정자립도는 60%를 넘지 못하고 있다. 광역자치단체인 강원, 전북, 전남의 경우에는 재정자립도가 30%에도 미치지 못하는 수준에 불과한 실정이다. 기초지방자치단체의 경우에는 서울 강남구가 68.86%에 달하고 있으며 서울 중구, 경기 성남시, 서울 서초구 등이 60%이상을 보이고 있다. 하지만 충북 보은군의 경우 7.74로 가장 낮은 재정자립도를 보이고 있으며 재정자립도가 10%도 되지 않는 지역이 5군데나 있는 상황으로 큰 격차를 보이고 있다. 특히 대전 동구(11.49%), 광주 남구(13.13%), 대전 중구(14.47%)와 같이 대도시의 기초지방자치단체도 15%의 재정자립도에도 미치지 못하고 있다.