전시작전통제권 전환의 복합적 성격과 한미 안보 실익을 고려한 전략적 접근의 필요성 doc_id CNTS-00120005168_1

전시작전통제권(이하 “전작권”이라 한다) 전환은 단순히 주권에 국한된 이슈가 아니라, 한미연합사라는 이름하에 60여 년간 이어온 한국의 국방안보체제의 기본 틀을 새로이 결정하는 복합적이고도 중대한 안보 현안이다. 2015년 11월 한민구 한국 국방장관과 애슈턴 카터 미국 국방장관이 서명한 ‘조건에 기초한 전작권 전환계획’ (COT-P: Conditions-based Operational Control Transition Plan)에 따라 사실상 전작권 전환 시기가 무기한 연기되었다는 시각이 팽배하지만, 최근 한국 정치권에서 전작권 전환 관련 이슈가 다시 제기된 바 있듯이 전작권 전환 및 그 시기를 둘러싼 논쟁은 언제든 다시 쟁점화될 수 있는 문제이다. 전작권 전환에 대한 기존 연구는 주권으로서의 전작권 전환 개념을 전제로 하여 이를 분석하는 데 초점이 맞추어져 있었던 측면이 있다. 그러나 전작권전환은 한미 간 의사 조율을 통해 해결해야 할 실무적 문제라는 점에서 기존 국내 연구의 틀에는 한계가 있어 보인다. 미국에서 활동 중인 한미동맹 전문가들과의 인터뷰를 통해 필자는 다음과 같은 점을 확인할 수 있었다. 첫째, 미국은 노무현 정부에서 전작권 전환 이슈를 제기하기 전까지 기존 한미연합사 운영에 특별한 문제의식을 가지고 있지 않았다. 둘째, 미국은 한국에서 제기된 전작권 전환 이슈에 대해 노무현 정부의 정치적 필요성이 내재되어 있다는 부정적인 시선하에 럼즈펠드 국방장관 재직 시절 전작권 전환을 검토하기도 하였으나, 중국의 부상 등 한반도 주변 정세를 고려하여 현재로서는 한미연합체제에 대한 적극적인 변화를 원하지는 않는 것으로 보인다. 셋째, 2016년 4월까지 한미 간 전작권 전환 논의는 주로 한국이 이슈를 제기하고, 미국은 이에 대응하는 방식으로 진행되어 온 측면이 있다. 필자는 이와 같은 연구결과를 통해 과거 한국에서 촉발된 이른바 주권으로서의 전작권 전환이라는 기존의 논리가 과연 국방안보 차원에서 실익이 있는 것인지 여부에 대해 의문을 갖게 되었다. 남북 분단 상황하에서 동맹국인 미국의 군사력을 필요로 하는 것이 우리의 현실인데, 이러한 현실하에서 주권으로서의 전작권 전환이라는 기존의 논리를 통해 한국이 얻을 수 있는 실익은 크지 않은 것으로 보인다. 이들은 진화하고 있는 북한의 위협을 상기시키며, 기존의 연합체제 훈련에 매진하기에도 부족한 시간에 새로운 연합체제를 만들겠다는 계획은 시대착오적이라고 지적하였다. 그동안 한국과 미국이 유지해 온 연합체제를 세계에서 가장 강력한 군사동맹으로 지칭하였고, 전 세계 미국 병력의 절반에 가까운 60만 명 이상의 군인을 보유하고 매년 군사비로 GDP의 2.5%에 달하는 300억 달러를 지출하는 한국을 전통적 의미에서는 북한보다 강하다고 평가하나, 북한은 지속적으로 핵실험을 시행하고 있음을 잊어서는 안 된다고 강조하였다. 다음은 『뉴욕타임즈』에 보도된 전작권 전환 관련 내용이다. 2014년 10월 24일 최상훈 한국 특파원은 한국과 미국이 전쟁에서 승리하기 위해 전작권 재연기에 동의했다고 보도했다. 한국과 미국이 전쟁에서 승리하기 위해 필요한 전력을 갖출 때까지 전작권 전환을 연기하자는 데 동의해 보수적인 한국인들의 불안감을 잠재웠다고 말했다. 펜타곤에서 진행된 회담에서 당분간 한미연합사가 용산에 그대로 주둔하도록 결정된 것과 서울의 중심부에 미군이 계속 주둔하는 문제에 대해 한국의 젊은이들이 비판적인 시각을 갖고 있음도 함께 보도했다. 최 특파원은 또 보수파 한국인들이 2012년 말 북한의 장거리 로켓 발사와 2013년 2월 북한의 3차 핵실험 이후 한국군의 취약성이 증가했다는 점에서 전작권 전환을 더 연기해야 한다고 주장함에 따라, “박근혜 대통령이 대선 공약을 뒤집으면서까지, 4월 한미 정상회담에서 오바마 대통령에게 전작권 연기를 공식 요청하였다. ‘조건부 접근’ 역시 한측의 제안을 미국이 수락한 것”이라고 밝혔다. 이에 더하여, 전작권 전환은 한국이 북한의 핵무기나 미사일 발사 시도를 저지하고 무력화할 역량을 갖출 만한 시기인 2020년대 중반에 가능할 것이라고 예측하였다. 부산대 정치학과 로버트 켈리 미국인 교수도 2014년 12월 4일 『디플로매트지』에 기고한 글에서 한미 간의 전작권 전환 재연기 결정을 언급하였다. 그는 기고문에서 전시에는 일원화된 지휘체계를 위해 미국이 한국에서의 모든 작전통제권을 행사한다고 말하면서 한반도에서의 전작권 문제를 소개했다. 한국 진보 좌파에게 전작권 전환은 오랜 숙원이었다며, 노무현 전 대통령이 약 10년 전 미국으로부터의 독립상징으로 전작권을 전환해야 된다고 주장했음을 보도하였다. 2015년 11월 ‘조건에 기초한 전작권 전환계획’(COT-P) 체결을 통해 한미 양국은 한국의 자주국방 의지를 존중하는 측면에서 한국에게 전작권을 전환하는 기존 합의는 유지하되, 한국군 장성을 수장으로 하는 미래사라는 새로운 체제로의 전환에 합의하였다. 이때 전작권 전환 시기가 명확히 명시되지 않아 전작권 전환은 사실상 무기한 연기되었다는 의견이 대두되기도 하였으나, 한국에게 주도적 전작권 수행은 2020년대 중반을 목표로 역동적으로 진행되고 있는 프로젝트이므로, 이를 통해 한국의 국방역량이 분명 강화되는 측면도 있을 것이다. 물론, 공군에 대한 전작권은 사실상 미국이 보유하게 될 수밖에 없다는 일부 의견이 존재하나, 한미연합 공군의 수장이 누가 되는지와 상관없이 공군도 ‘미래사’ 사령관의 지휘하에 움직인다는 점에서, ‘미래사’ 체제가 안정적으로 안착한다면 이는 지휘권 일원화를 실현하는 세계 유일의 가장 강력한 연합체제로 발전할 것이다. 2015년 ‘조건에 기초한 전작권 전환계획’(COTP) 서명을 통해 미국이 언젠가 연합사령관 자리는 한국에게 넘기겠지만, 전작권 전환 후에도 미래사의 부사령관을 맡겠다는 의지를 표명함으로써 한반도에 장기 주둔할 수 있는 제도적 기반을 마련하였다고 평가한다. 그러나 신행정부의 등장과 함께 미국이 주한미군의 수를 전략적 유연성에 따라 감축할 여지가 있는 것 또한 사실이다. 앞서 살펴본 바와 같이 주권 측면에서 전작권 전환을 바라보는 시각은 우리의 국익에 큰 도움이 되지 않을 수 있다. 2014년 한미 간의 전작권 전환 재연기 결정 역시 이를 고려한 것으로 보인다. 미래에 계속될 한미 간 전작권 전환 공동실무단(Conditionsbased OPCON Transition Working Group) 회의에서 조건에 기초한 전작권 전환 시기를 검토함에 있어서도 실리 추구적인 접근이 이루어지길 희망한다. 안젤로주립대의 브루스 벡톨 교수는 2011년 논문에서 “전작권 전환이 불필요한 요식 체계와 문제를 야기할 수 있고, 전작권 전환 자체가 한미동맹 전력을 약화시킬 수 있다”고 경고하였다. 브루킹스연구소의 오핸런 박사도 2010년 논문에서 “전작권 전환이 한반도 내 주한미군의 사기 저하를 야기할 수 있다”며 우려를 표명하였다. 그는 지휘 통일이 군사작전 성공의 필수 요건임을 상기시키면서 전작권 전환을 통해 사실상 전작권이 분리되는 것에 대해 반대의사를 전달하였다. 또한, 전작권 전환을 통해 미군의 한국 주둔 자체가 설득력을 잃게 될 수도 있음을 우려하였다. 다음은 조지타운대 안보전략연구소 부소장인 맥스웰 교수가 2013년 『조지타운 시큐리티 리뷰』(Georgetown Security Studies Review)에 기고한 글에 대한 분석이다. 이 논문에서 그는 한미연합사 해체를 대신하는 한미동맹 전략의 수정안을 제시하면서 미국이 한국과 함께 한반도의 평화적 통일이라는 최종 목표를 적시했던 2009년 공동비전 성명을 재확약해야 한다고 주장하였다. 미국이 한국인들에게 통일의 최종 목표를 다시 한 번 확인해 준다면 한국인들의 통일에 대한 안보 불안이 해소될 것이라고 강조하였다. 맥스웰 교수는 위 논문에서 한미연합사를 해체하는 대신 한측이 사령관을 맡고 미측이 부사령관을 맡는 전작권 전환 추진 방안을 제안하였다. 그는 이 계획을 따를 경우, 전쟁 발발 시 한국이 군사적 주도권을 갖고 통일을 추진할 수 있다는 이점이 있다고 설명하였다. “현재 미측 사령관이 그러하듯 한측이 사령관을 맡는다고 하여도 그 사령관은 군사위원회(Military Committee)에 응답해야 하고, 이 위원회를 통해 전략적 지침과 지시를 받게 될 것이다. 군사위원회는 한미 양국의 국가통수 및 군사지휘 기구로 구성되어 있다. 연합사령관이 한측으로 바뀐다고 하여도 전작권은 사실상 동등하게 행사되므로 미국이 한측의 지휘를 받는다는 주장은 적절하지 않다. 이는 한미동맹이 동등한 파트너 관계로 발전했음을 보여주는 것으로, 한미관계가 한 단계 더 향상되었음을 보여줄 수 있는 방안이다”라고 말하였다. 필자는 이 질의를 통해 전작권 전환 이후 미국의 한반도 문제에 대한 근본적인 입장에 변화가 있을 수 있는지 여부를 타진하고자 하였다. 이에 대해 다수의 전문가들은 도널드 트럼프 1명의 개인이 전체 미국인들의 의견을 대변한다고 보는 것은 지나친 일반화의 오류라는 입장을 보여주었다. CSIS의 코사 박사도 “본인은 선거기간 중 정치인들이 한 말에 대해서는 관심을 두지 않으며, 동맹국들이 트럼프의 발언에 무게를 두어 미국의 입장을 오해하지 않길 바란다”는 견해를 표명하였다. 다른 전문가들 역시 “한반도에서 전쟁이 발발할 경우, 미국은 초기부터 개입하여 상호방위조약상 의무를 다할 것이다”라는 원론적인 입장을 밝혔다. 익명의 응답자 2 역시 “트럼프가 당선되어도 그가 캠페인 과정에서 한 말을 대통령이 되어 수행하리라고 생각하지 않는다”며, 트럼프가 국제정치 상황을 고려하지 않고, 단순히 선거전에서 돋보이기 위해 구사한 발언에 현혹되지 말 것을 당부하였다. 다만, 닉시 조지워싱턴대 강사는 만약의 경우 트럼프가 미국의 대통령에 당선된다면 한국은 지금보다 높은 수준의 방위비 분담금을 부담해야 한다는 압박을 받을 수 있다고 지적하기도 하였다.