한반도 평화체제 구축을 위한 남북관계의 법적 성격 규명과 종전선언 및 평화협정 전환 과정에서의 국제법적·정치적 쟁점 검토 doc_id CNTS-00120006606_1

우리 헌법이 북한을 국가로 인정하지 않는다는 것은 영토조항 때문이며, 남북관계를 특수관계로 정의하는 것은 뭐라고 설명할 수 없다는 법적인 고백일 뿐이다. 남북을 한반도에서 단일국가를 지향하는 과정의 두 개의 국가 또는 관념적 한 국가의 현실적 두 개 정부 등의 관계로서 이해할 필요가 있다. 이는 향후 우리 정부의 공식적 통일방안에 따른 민족공동체를 구성하는 두 개의 국제법적 실체로 남북관계를 정의하고 국가와 국가 간의 관계로 양자 간의 관계를 수립해 나가는 방안을 염두에 둔 해석이다. 남북 간 교류협력과정에서 북한의 공식적 국가명칭 인정이나 의장대 사열 등은 정치적으로는 사실상 국가인정인지 몰라도 국제법적으로는 묵시적이거나 사실상의 국가승인 행위에 해당되지 않는다. 국제법에서 사실상 국가승인은 외교 또는 영사관계 수립, 대등당사자로서 조약체결 행위 등이다. 남북 간의 기존 합의들 중 기술적 합의가 아닌 정치적 합의에 대한 국회비준동의와 법적 기속력 있는 비준 행위, 남북 간 상호 대표부 등의 설치에 대한 합의가 있는 경우 이에 해당될 것이다. 그럼에도 불구하고 한반도 평화체제 구축문제를 기존의 한반도 질서, 즉 한미동맹관계와 북중동맹관계를 존중하는 방향에서 논의하여야 한다는 주장은 한미동맹이 무엇을 위해 존재하는지에 대한 문제의식이 결여되어 있는 주장이다. 한미동맹은 냉전시대 이념대립 속에서 공산주의 진영과의 대결과 경쟁 그리고 탈 냉전 이후에는 북한의 군사안보적 위협에 대한 동맹으로서 의미가 있는 것이며 북한에 의한 군사안보위협이 제거되어 남북관계의 기본적 성격이 적대와 대결에서 평화와 번영의 동반자관계로 전환된 상황에서는 한미동맹의 존재 의미가 원점에서 재검토되어야 한다. 한미동맹을 해치지 않는 범위 내에서 즉 한미동맹의 존립을 위협하지 않는 범위 내에서 남북관계가 설정되고 평화정착의 과정이 추진되어야 한다는 인식은 국제법상 주권의 개념과 주권국가들이 UN을 통해 집단적 안보를 추구하여야 한다는 현대 국제법의 평화안보 법리에 부합되지 않는다. 그럼에도 불구하고 한반도의 현재 정전체제를 평화체제로 전환하는 프로세스에 마련되어야 하는 법제도에 관해서는 많은 오해와 혼란이 존재한다. 특히 남북의 당사자들이 국내적 법제도화과정에서의 절차적 문제를 회피할 목적으로 전적으로 정치적인 선언행위가 평화과정에 개입되는 경우 전쟁에서 평화로의 전환기법제에 제기되는 오해는 더욱 증폭된다. 한반도 평화 프로세스에서 요구되는 장래의 법(lex ferenda)으로서 평화협정은 법률적으로 전쟁의 종료를 전제로 하여 좀 더 평화적 관계로 나아간 당사자들의 관계를 규정하는 개념이며, 현재의 법(lex lata)로서 정전협정은 전투행위의 중지에서 시작하여 장기화된 정전의 종전적 의미부여를 넘어서지 않는 과도기적 법 개념으로서 여기에 정부가 추진하고 있는 3자 또는 4자간 종전선언의 의미가 존재한다. 하지만 한국정전협정의 당사자 일방은 정전협정의 이행을 거부하고 있으므로 정전협정만으로 한반도평화가 구축될 수 없다. 또한 한국정전협정에서 한반도의 평화와 통일 등 정치문제는 배제되어 있다. 더욱이 평화개념상 분명한 한계를 가지고 있는 정전협정의 정신을 한반도 평화체제가 논의되는 지금의 현실에서 되살리는 것은 의미가 없다. 정전협정의 제한성으로 인하여 정전협정은 평화협정으로 전환시키는데 필요한 과도적이며 잠정적인 조치로 이용하는 것이 국제적 관례다. 또한 이미 기능이 정지되어있는 군사정전위원회와 중립국감독위원회를 다시 부활시키고, 사문화되어 있는 정전협정의 많은 조항을 활성화하기 위한 당사자 간의 노력이 새로운 협정의 체결만큼 필요한 정전협정의 보완론은 동의하기 힘들다. 더욱이 한반도평화체제의 궁극적인 도달점이 남북 간의 평화체제구축과 이를 뒷받침하기 위한 동북아평화보장체제의 형성이라는 거대구조를 이념적 기반을 상실하고 현실적 규범력도 박탈당한 정전협정체제가 뒷받침할 수는 없는 일이다. 종전선언은 한국전쟁을 전제로 형성된 한반도의 분단체제를 구성하고 유지하는 국내 법제로서 현행 헌법을 비롯한 국가보안법 등 냉전적 분단 법령의 개폐와 직접 연관되어 있다. 그리고 종전선언은 냉전적 동북아 국제질서를 체제화하고 있는 샌프란시스코 평화조약, 한미상호방위조약, 북중군사동맹조약, 북미와 북일 간 외교관계에 근본적인 영향을 주게 될 것이며, 한국 내에서 이들 규범과 관계를 전제로 구축된 UN군사령부, 주한미군 등의 지위와 존재에 대한 새로운 논의를 시작하는 정치적 동인(動因)이 될 것이다. 또한 종전선언 이후 북미관계를 설정하기 위한 평화조약, 남북관계를 규율하기 위한 새로운 법적 합의, 일본의 전쟁책임배상과 외교관계 수립을 포함하는 북․일 관계정상화조약 등 다각적인 양자적 국제법률관계의 형성 또한 필요하게 될 것이다. 판문점 선언의 비준동의와 관련하여 국제법상 조약의 구성요소로서 합의주체, 권리의무창설여부, 서면형식여부, 국제법의 규율여부 등을 언급하지만 그에 앞서 조약법에 관한 비엔나협약의 제18조는 조약의 발효 전이라도 서명국은 “조약의 대상과 목적을 저해하는 행위를 삼가야하는 의무를 진다”고 규정하고 있다. 왜냐하면 서명하고 비준 받지 못한 상태의 조약은 서명 당시의 상황에 대한 양 서명국의 정확한 이해의 표현으로 해석되기 때문이다. 조약 서명국 등의 잠정적 의무는 국제사회에서 국제관습법의 지위를 획득하고 있으므로 비엔나 조약법협약의 당사국이 아닌 비당사국도 이에 구속된다. 따라서 조약을 체결한 이후 조약상의 의무 이행을 불가능하게 만들거나 더욱 어렵게 하는 행위, 조약 이행을 무의미하게 하는 행위 등은 금지된다. 다만, 동 조항은 조약의 대상 및 목적을 해하는 행위를 삼갈 의무를 부과할 뿐이며 서명국 등에 대하여 조약의 주요 내용을 이행할 의무를 부과하지는 않는다. 2018년 4.27 판문점 선언과 6.12 북미 정상간 싱가포르 선언 그리고 9.19 평양선언과 판문점선언 이행을 위한 부속합의서로서 남북군사합의서 체결 이후 현재 추진되고 있는 한국전쟁 종전선언은 한미동맹의 시각에서 한반도안보를 유지하려는 관성적 안보인식의 한계로 인해 정치적 성격의 선언으로 추진되고 있다. 따라서 종전선언이 한국전쟁 당사국 정상들이 서명하는 문서의 형식으로 체결되더라도 당사자들의 진정한 의도가 정치적인 것이 명백한 이상 법적 구속력이 부여되는 국제법적 합의가 될 수는 없다. 이는 종전선언의 당사자 입장에서 법적인 종전선언으로 인한 급격한 근본적 안보환경의 변화를 제어하고, 주변국의 한반도에 대한 이해관계와 기득권을 유지하도록 하면서도 현행의 냉전적 법제도의 개폐에 관한 논의를 본격화할 수 있는 정치적 정당성 근거를 마련하려는 주관적 의도가 반영된 결과이다. 하지만 정치적일지라도 당사자 간에 종전에 대한 합의가 공식화되면 법적으로 종결되지 않은 한국전쟁의 종식, 한국정전협정체제 해체, 남북한에 내재화되어 있는 냉전적 국내법제의 근본적인 개정, 한반도 경제공동체형성을 지원하기 위한 법제의 마련 등과 같은 후속 조치는 신의성실의 원칙에 따라 수반되어야 한다.