한반도의 항구적 평화체제 구축을 위해 정치적 결단을 넘어 단계적 접근과 법제화를 통한 남북 합의의 제도화 및 통일국민협약의 필요성 doc_id CNTS-00120006606_2

더욱이 단지 남북 양자 간의 관계가 아닌 다자간의 관계 속에서 추진되는 한반도 평화 프로세스는 그 극복의 대상인 한국전쟁의 성격과 당사자가 매우 특이할(sui generis) 뿐만 아니라 정전체제 또한 세계적으로 유래가 없는 특이한 제도로서 UN군사령부와 법적 성격과 효력 유무가 애매모호한 정전협정을 통해 유지되고 있기 때문에 정전체제와 평화체제 사이에는 불가피하게 또 다른 창의적인 연계적 법제도가 필요하다. 한반도에서 평화 프로세스 논의는 전쟁에서 평화로의 전반적이며 근본적인 체제전환을 전제로 단계적인 과정으로서 전개되어야 함에도 현재의 종전선언을 포함하는 한반도 평화체제와 평화협정논의는 단지 북한의 핵포기와 종전선언의 맞교환 정도로만 접근이 이루어지는 정치적 계기에 근거하여 논의된다는 점에서 매우 근시안적이며 실효성이 제한적인 접근이라고 할 수 있다. 한반도에서 항구적이며 안정적인 평화체제의 구축은 최고 권력자의 ‘정치적 결단’과 같은 사건을 통해서 만들어질 수 있는 것이 아니라 법제화를 통한 안정화를 통해서 구체화되고 항구성을 담보할 수 있기 때문이다. 한반도 평화구축은 새로운 체제형성의 과정이며 남북 간의 관계변화에 따라 단계별 추진과제가 다를 수밖에 없다. 따라서 상호간의 긴장과 대립이 존재하지만 무력충돌은 없는 한반도 내의 정전체제는 평화모색단계라고 할 수 있으며, 남북기본합의서에 법적 구속력을 부여함으로서 남북 간의 교류와 협력을 전면화하고 신뢰관계를 공고히 하여 평화를 만들어가는 예비적 평화단계는 소극적 평화단계라고 할 수 있다. 이 단계에서는 전후법으로서 “(가칭)한국문제의 최종적인 평화적 해결에 관한 합의서”를 체결할 수 있을 것이다. 하지만 한반도의 정전체제는 궁극적으로는 “(가칭)한반도평화를 위한 남북연합협정”으로 확보되는 적극적 평화단계로 전환하여야 한다. 이때 남북기본합의서는 공고한 평화상태에 기초한 ‘한국형 평화협정’의 체결을 위한 평화협정으로서 의미를 가지며 남북기본합의서의 현재성을 확보하기 위해 남북 간의 ‘한반도평화선언’을 하거나 정부의 한반도정책에 명시되어 있는 남북기본협정의 체결이 필요하다. 이러한 단계적 접근을 통해 현재 한반도상황에 미래지향적 변화를 가져오지 못하는 남북 간의 조급한 평화협정 체결을 피하고, 정전협정의 부분적 보완이라는 과거 회귀를 통해 불안한 한반도 평화를 모색하는 무모함을 방지할 수 있게 된다. 남북관계의 대전환기를 조성한 2018년 남북정상 간의 합의와 향후 추진될 것으로 예상되는 종전선언은 법기술적 의미에서 지속되고 있는 한국 6.25전쟁의 종식을 의미한다. 이를 통해 외부적으로는 한반도 무력충돌의 실질 당사자인 남북 상호 간의 군사적 대치와 정치적 적대관계가 해소되었음에도 불구하고 한국 내부적으로는 북한을 적대적 반국가단체로 전제하고 입법된 국가보안법, 북한 이탈주민보호 및 정착지원법, 북한인권법 등의 법제들이 그대로 효력을 유지하는 모순적 법체제가 형성될 수 있다. 이러한 모순적 입법상황을 질서 있게 정리하고 남북교류협력관련 법령 등이 새로운 한반도평화를 반영하는 법제로 개선될 수 있도록 하는 법규범 제정 및 개정의 기본방향을 제시하는 규범으로서 통일국민협약이 역할을 할 수 있다. 더 나아가서 한반도의 평화와 번영을 가져오기 위한 국제법적 기반으로서 우리나라가 참여하는 다자간 평화협정의 체결이나 그 이후 한반도의 통일을 위한 남북 간의 법적 합의는 주기적으로 정당성의 검토가 이루어지는 통일국민협약을 통해 확인된 기본원칙과 방향성을 토대로 하지 않고서는 순탄하게 추진되기 어렵다. 미리 준비되지 않은 한반도 평화협정이나 통일조약의 마련과정에서 우리 국민 간의 상충된 의견 제시로 인해 발생할지도 모르는 갈등과 충돌이 커다란 국가적 손실과 희생으로 귀결될 수도 있기 때문이다. 통일국민협약은 이러한 사회적 혼란을 사전에 예방하고 종전선언 이후 평화조약체제 구축의 방향과 내용에 대한 예측가능성을 높여 더욱 민주적 의견수렴과정을 통한 한반도의 평화와 번영을 도모할 수 있다. 이렇게 통일국민협약은 크게 한반도의 궁극적인 평화확보 수단으로서 통일로 가는 과정에서 이루어지는 남북 양자 간 또는 다자 간 합의의 정당성(legitimacy)을 담보하는 국민의 근본 규범적 합의로서 의미를 가질 것이다. 지난 반세기 동안 남북 간에는 1972년 7·4 남북 공동성명에서부터 1991년 남북 기본합의서, 2000년 6·15 공동선언, 2007년 10·4 공동선언 등 최고위급 합의들이 탄생됐다. 이뿐만 아니라 한반도 비핵화 공동선언(1992년)이나 남북 총리 회담 합의서 등 기념비적인 합의문들도 다수 존재하고 있다. 그러나 이러한 합의들은 정권 교체에 따른 정치적 환경 변화와 남북관계의 부침에 따라 이행 동력을 확보하지 못한 채 ‘합의를 위한 합의’에 그친 경우가 적지 않았다. 일부 기술적 남북 합의에 대해서만 국회 동의나 국무회의 심의를 거쳤을 뿐이다. 따라서 국민에게 중대한 재정적 부담을 주거나 입법사항에 관한 남북 간 주요 합의 그리고 한반도의 평화와 통일에 직접적으로 관련되는 남북 간의 합의에 대해서는 『남북관계발전법』에 따라 국회 의결을 거쳐 법적 효력을 확보하는 법적 제도화가 필수적이다. 남북 간 합의들을 제도화함으로써 남북관계의 장기 지속성을 확보하고 이를 통해 국민통합적 대북·통일정책의 토양을 만들어나갈 수 있기 때문이다. 통일국민협약은 국회를 통한 남북 합의의 입법적 제도화와 함께 국민적 공감대에 기초한 평화통일정책 추진을 떠받치는 또 하나의 기둥이라고 할 수 있다. 하지만 지속가능한 남북관계 구축을 위해 새로운 남북기본협정을 체결하는 것보다는 현존하는 남북 간 합의로서 기본합의서의 수정․보완과 이행을 통해 하나의 대안적 평화체제를 구축하고자 하는 시각이 존재한다. 이는 새로운 남북기본협정의 체결보다는 이미 존재하고 있는 기본합의서의 보완과 성실한 이행이 평화체제를 수립하는 가장 좋은 방법이라고 한다. 기본합의서의 수정과 보완이 요구되는 이유는 기본합의서가 제5조에서 ‘남과 북은 --- 평화상태가 이룩될 때까지 현 군사정전협정을 준수한다’고 규정하고 있기 때문이다. 정전협정이 제대로 이행되지 않는 상황 하에서 군사분계선과 비무장지대의 유지운영 및 위기관리를 위한 절차와 제도적 장치에 대한 새로운 합의가 필요하고 이를 부속합의서 또는 공동선언의 형식으로 보완하자고 하는 것이다. 이 과정에서 필요한 원칙과 규범은 대화를 통한 문제의 해결이라는 큰 원칙에 따라 북한 핵문제의 해결과 평화증진 가속화, 남북 화해협력 지속 및 남북경제협력추진위원회와 장관급회담 및 군사회담 정례화, 남북정상회담 등을 통한 평화정착의 토대마련, 외교역량 강화를 토대로 동북아 평화협력의 분위기 조성, 북한 핵, 미사일문제의 해결 등을 포함해야 한다. 또한 당사자 간의 법적 합의로서 9.19 평양선언과 판문점선언을 위한 부속합의서로서 남북군사합의서가 체결되었기 때문에 이와 관련하여 군사분계선 및 비무장지대관리 잠정협정 체결(정전협정 무실화에 대응)과 ‘남북기본합의서’의 규범성 확보가 필요하다. 판문점 선언의 부속합의서로서 군사합의서의 이행보장을 위한 기구로는 비무장지대관리기구, 남북교류협력공동위원회 등이 필요하다. 이 시기의 남북교류협력과 신경제공동체 구축을 지원하기 위한 법제도적 측면에서의 정비는 국가보안법폐기 및 관련 형법규정개정, 남북교류협력법 전면개정 또는 “남북관계기본법”제정, 대북인도지원법 제정, 북미 및 북일 관계정상화 지원 등이 필요하다.