새 정부의 정책 기조를 반영하고 현행 정부업무평가제도의 다층적 구조, 평가 법정주의 미비, 정책 왜곡 및 획일적 지표 사용 등의 문제점을 개선하기 위한 통합적 평가체계 구축 및 평가기준 정립의 필요성 doc_id PCY_201410280918243311_1

새 정부의 기조는 양보다는 질을 중시하고 모든 것을 선제적, 맞춤형으로 하는 데 주안점을 두고 있다. 따라서 이러한 측면을 반영하는 평가방향을 설정하여 정책집행이나 성과의 변화를 유도할 필요가 있다. 본 연구는 개별 평가제도를 운영하고 있는 각 부처로 하여금 새 정부의 정부업무평가 방향에 대한 이해도를 제고하고 새 정부 기조에 부합하는 평가기준을 정립하며, 평가기준으로 인한 현장에서의 정책 왜곡을 방지하는데 그 목적이 있다. 평가제도 개선을 위한 주요 연구 현황을 보면, 유금록 외(2012)는 ‘정부업무평가제도 운영성과에 대한 진단과 발전방안 연구’에서 중앙행정기관 평가와 지자체 평가 및 공공기관 평가의 성과와 발전방안, 개별평가 통합･연계를 통한 통합평가체계 발전방안 등을 제시하였으며, 이광희 외(2012)는 ‘지방자치단체합동평가 운영실태 및 개선방안’에서 지방자치단체 합동평가 운영실태와 지방자치단체 개별평가 실태를 분석하고 지방자치단체 평가제도 개선방안을 제시하였다. 또한 이광희 외(2008)는 ‘정부업무 평가제도 조사 및 정비방안’에서 개별평가의 조사, 분석을 통하여 개별 평가제도 개선방안을 제시하였다. 정부업무평가를 담당하는 기관들의 구조는 다층적이고 평가주체는 다양하다. 정부업무평가를 담당하는 기관들의 구조는 평가주무기관으로 국무총리 소속하의 정부업무평가위원회(정부업무평가 기본법 제9조), 평가의 부문별 총괄 관련 중앙행정기관으로 국무조정실, 기획재정부, 안전행정부(정부업무평가 기본법 제11조, 정부업무평가 기본법 시행령 제8조), 개별평가기관으로서 각 부처 등으로 구성된다. 그리고 평가주체는 기관의 직접평가, 평가단 평가, 외부평가 등으로 구성되어 있다. 따라서 “평가대상기관의 입장에서는 동일한 사업에 대해 여러 부서로부터 평가를 받는 부담이 있고, 다양한 평가주체에 의하여 일관되지 않은 평가를 받을 위험이 있으며, 평가 후에는 국무총리실 소속하의 정부업무평가위원회로부터 확인 및 점검을 받는 등 평가업무에 부담이 있다”(허만형･라휘문･차용진, 2009: 250). 이러한 다층적이고 다양한 주체에 의한 평가는 평가대상기관에게 부담을 지우고 업무의 일관성을 저해할 수 있다. 구체적인 평가제도로는 첫째, 교육부에서 실행하는 ‘교원양성기관평가’로서 교원양성기관의 교육여건 및 프로그램 운영 실태 등을 공정하게 평가하여 교원양성기관의 질을 높이고 책무성을 강화하는 목적을 가지고 있다. 둘째, 안전행정부의 ‘지방공기업 경영평가’는 경영평가를 통해 재정건전화를 달성하고 방만경영을 방지하여 지방공기업의 합리적 경영을 유도하기 위한 목적을 지닌다. 셋째, 소방방재청에서 시행하고 있는 ‘중앙행정기관 및 공공기관 재난관리평가’는 재난관리책임기관의 재난관리역량을 제고하고 책임행정을 구현하고자 한다. 넷째, ‘정부 물품관리 종합평가’는 조달청이 시행하는 평가제도 중 하나로서 불필요한 물품의 취득 방지와 낭비요인 제거를 통해 예산절감에 기여하며 효율적 물품관리를 유도하기 위한 목적을 지닌다. 즉, 중앙행정기관에서 실행하는 평가제도는 다양한 목적을 가지지만, 기관과 사업의 관리 강화를 통해 서비스의 질을 향상하여 궁극적으로 효율성과 책임성을 제고하고자 하는 공통점이 있었다. “정부업무평가기본법 제3조는 통합적 정부업무평가제도의 구축을 명시하고 있는데 이는 통합평가로 평가업무의 부담을 줄이기 위한 것이다”(허만형･라휘문･차용진, 2009: 245). 그리고 동조 제1항은 중앙행정기관의 장은 법률 또는 대통령령에 근거하지 아니하고는 다른 평가기관의 정책 등에 대하여 평가를 하지 못하도록 하고 있다. 본 연구의 평가제도 조사결과 87%의 평가제도는 법률 또는 대통령령에 근거를 두고 있으나 13%의 평가제도는 그렇지 아니하였다. 예를 들어 교육부의 ‘산업계관점 대학평가’ 등은 계획에 근거를 두고 있고, 농림축산식품부의 ‘향토산업육성사업 실적 성과평가’ 등은 지침에 근거를 두고 있는 등 평가법정주의가 지켜지고 있지 않다. 이에 따라 무분별하게 평가가 남설될 여지가 있다. 정부업무평가 기본법 제5장에서는 평가결과의 활용에 대한 규정이 있다. 주요내용은 평가결과의 예산･인사 등에의 연계 및 반영, 평가결과에 따른 자체 시정조치 및 감사, 평가결과에 따른 보상 등이다. 평가결과는 환류과정을 통하여 구체적으로 표출되어 활용된다. “정부업무평가결과는 조직과 개인에게 환류되는데 평가결과의 활용을 파악하기 위해서는 환류대상의 조직수준과 개인수준을 구분하는 것이 필요하다”(임동진･강영철, 2008: 45). 조사결과 조직수준에서의 평가결과는 정책개선을 위한 기초자료 활용, 예산과 연계, 우수사례 선정 등에 활용되고, 개인수준에서의 평가결과는 인센티브, 표창 수여 등에 활용된다고 볼 수 있다. 그런데 평가가 조직수준에서 이루어졌으나 평가결과의 활용이 정책개선 등과 연계되지 않고 개인수준에서만 이루어진 경우도 있었다. 또한 평가결과가 인센티브로서 활용되지 못하는 경우도 많이 있다. 새 정부의 기조와 정책방향이 정해진 상황에서 평가방식이 개선되지 않으면 정책이 올바른 방향으로 실행되지 않을 가능성이 커질 수 있다. 새 정부의 기조에 맞게 평가의 기준도 바뀌어야 모든 정책들이 실천을 담보할 수 있으며, 따라서 정부 정책에 부합하는 방향으로 평가기준을 검토해야 할 시점이다. 현행 평가기준이 현장에서 정책 왜곡을 초래하는 사례는 많다. 대학평가제도는 ‘취업률’ 지표를 지나치게 강조한 나머지 문학･역사･철학과가 폐지되고 대학에서 전문직업학교식 교육이 강화되는 등 부작용을 초래하고 있다. 공공기관 평가제도에서는 에너지공기업 평가 시 ‘자주개발률’ 지표를 지나치게 강조하여 공기업의 투자왜곡 현상이 발생하였다. 재난평가제도는 재난방지를 위한 사전 예방노력, 주민보호 성과 등을 평가할 수 있어야 함에도 이러한 측면을 간과하고 있다. 그러나 표준화된 성과평가는 기존에 조직 및 기관의 목표에 대한 명확한 분석 없이 활동의 특수성을 고려하지 않은 획일적인 일괄지표를 사용하는 경향이 있으며 공통기준에 의한 성과평가 및 성과관리체제에 의해서는 의미 있는 성과관리가 이루어지지 않는 문제점이 있었다. 공통적인 요소에 대하여 관심을 갖다 보니 평가대상의 개별적이고 구체적인 의사결정단계보다 일반적인 조직구조에 치우치게 되어 지나치게 추상적인 정보나 성과관리에 무의미한 정보만 생산하여 전략적 성과관리를 위한 정보가 부족하였다. 기관의 고유한 성과를 측정하는 질적인 정성평가가 미흡하여 적실성 있는 평가가 부족하였으며 적실성이 부족한 성과정보는 최고관리자들이나 구성원이 성과향상을 위한 조직의사결정을 할 때 유용하지 못하였다.