불확실성에 기반한 선제적 대응의 개념과 이를 평가하기 위한 공통적이고 체계적인 평가항목 및 지표 개발의 필요성 doc_id PCY_201410280918243311_4

Tickner & Myers(1999)는 환경과 공중보건에 관한 선제적 접근법으로 ⅰ) 인과관계에 대한 과학적 확실성 이전에 선제적 대응을 도입하여야 하며, ⅱ) 선제적 대응을 위한 목표를 설정하고, ⅲ) 대안의 탐색과 평가를 할 것이며, ⅳ) 증명의 부담을 줄이고, ⅴ) 더욱 민주적이고 철저한 의사결정 기준과 방법의 개발 등 5가지 구성요소를 제시하고 있다(Tickner & Myers, 1999: 4-5). 앞에서 살펴본 선제적 대응의 개념정리와 구성요소를 종합해 보면, 6가지의 공통적 요소를 발견할 수 있다. 첫째, 선제적 대응은 잠재적 위험/위협/피해에 대응하는 것이다. 현재 우리에게 직접적인 위협을 가하고 있지는 않지만 미래에 발생할 수도 있는 위협에 대응하는 것이다. 둘째, 불확실성이 존재하기 때문에 선제적 대응의 필요성이 제기되는 것이다. 즉, 발생가능성과 그 위협의 정도가 불확실하기 때문에 선제적 대응이 필요하며 강조되어야 하는 것이다. 셋째, 과학적 증명의 불필요성이다. 과학적으로 위협의 발생 가능성을 증명하지 못한다고 할지라도 선제적 대응은 고려되어야 한다는 것이다. 선제적 대응의 평가요소를 도출하기 위해서는 과학적 증거가 설정되기 이전(before scientific proof is established)에 발생할 수 있는 위협, 즉 우리의 한정된 지식(limits of knowledge)으로 인한 불확실성을 논의하고 그 범위를 설정할 필요가 있는 것이다. 불확실성은 과학적 증거가 부족하거나 확실한 인과관계의 증거가 없는 상황에서 기인하는 것이다. 따라서 위협(threat)의 차원에서는 ‘위협이 존재하는가?’ 또는 ‘그렇지 않은가?’에 대한 합의를 다루는 차원이라면, 불확실성의 차원은 위협에 대한 인식 즉, 대상자들이 위협에 대한 불확실성을 얼마나 수용하는가에 대한 공감대 형성에 관심을 가지는 차원이다. 만약 발생 근거가 확실하게 밝혀진 위협이 있다면, 우리의 행동은 선제적인 것 (precaution)이라기보다는 방지적인 것(preventive)이라고 해야 할 것이다. 따라서 선제적 대응에서 말하는 위협은 그 발생 근거가 명확하게 밝혀지지 않은 것에 대한 것까지 포함하여야 한다. 즉, 불확실성에 대한 공감대 형성에 기초하여 포괄적 개념으로 평가요소를 도출할 수 있을 것이다. 하나의 위험을 제거하는 것은 또 다른 위험을 발생시킬 수도 있는 것이다. 즉, 하나의 위험요소를 제거하는 것은 다른 하나의 예상하지 못한 위험을 발생시킬 수도 있다는 뜻이다. 이러한 불확실성을 가지고 있는 위험에 대한 선제적 대응을 정책의 도구로 사용하고자 한다면 정책결정자의 의사결정 기준(decision threshold)에 따라서 평가의 결과는 상이할 수 있다. 선제적 대응의 평가요소 도출을 위한 4가지 차원에서도 알 수 있듯이 각각의 차원에서 평가수준을 결정하는 토대는 결국 정책결정자이다. 하지만 평가의 결과는 위협의 종류(재해, 보건, 위생, 등), 위협의 수준 그리고 위협의 범위를 고려한 지표에 의하여 결정된다. 결국 선제적 대응을 평가하는 지표의 선정은 위협의 종류에 따라 개별적으로 구체화되어야 한다. 하지만 선제적 대응에 대한 노력을 평가하기 위해서는 개별적 접근에 앞서 위협의 종류에 상관없이 공통적으로 적용 가능한 포괄적 개념의 평가항목이 요구된다. 즉, 평가의 일관성 및 지속성을 위하여 개별적 위협의 종류에 따라 달라질 수 있는 평가지표를 묶을 수 있는 상위개념의 항목이 필요하다. 그러므로 위협(threat) 또는 위해(hazard)의 종류에 따른 개별 접근 이전에 위협의 종류와 상관없이 선제적 대응의 노력을 평가하기 위한 공통적 기준의 필요성이 제기된다. 이러한 공통적 항목의 필요성은 미국의 국토안보부(Department of Homeland Security)가 제시하는 국가위기관리체계(National Incident Management System: NIMS)에서도 강조하고 있다. NIMS에 의하면 다양한 위협에 선제적으로 대응하기 위해서는 단순한 개별적 위협의 대응계획(a response plan)이 아닌 포괄적이고 체계적이며 국가 전역에 적용할 수 있는 사고 및 위기관리계획이 필요하다는 것이다(Department of Homeland Security, 2008). 선제적 대응을 위한 공통 평가항목은 재난 및 사고관리 모델인 IEMS와 NIMS를 토대로 개발되었다. 따라서 재난과 같은 사고 및 비상사태 방지를 위한 선제적 대응의 평가항목으로는 무리 없이 적용이 가능할 것으로 보인다. 하지만 그 이외의 분야에서 선제적 대응 평가를 위해서는 다섯 가지의 평가항목(① 선제적 준비, ② 커뮤니케이션 및 정보체계, ③ 자원관리, ④ 명령체계와 관리체계, ⑤ 선제적 대응 역량유지 및 관리) 모두를 사용하지 못할 경우도 있다는 것에 유의하여야 할 것이다. 혹시 재난 및 사고 이외의 분야에서 5가지 평가항목을 모두 사용할 수 있다고 하더라도, 각 평가항목 하위의 평가지표 또한 상황에 따라서 선택되어 사용될 수도 있다. 그러므로 개발된 5가지 공통평가 항목과, 14개 평가지표는 상황에 따라 유연하게 적용하여 사용하여야 할 것이다. 5개 평가항목은 단순히 기존 재난관리 프레임을 모방한 ① 예방, ② 대비, ③ 대응, ④ 복구, ⑤ 기타 등으로 구성되어 있다. 예방, 대비, 대응, 복구의 기존 재난관리 패러다임으로는 적극적인 선제적 대응을 평가하기에는 부족하다고 판단된다. 재난관리의 새로운 패러다임으로의 변화 모색과 함께 선제적 대응을 평가할 수 있는 항목으로 새롭게 변화할 필요성이 제기된다. 특히 선제적 대응과 밀접한 관계가 있는 평가항목인 예방 및 대비는 선제적 대응의 개념을 반영한 구체적인 평가지표의 부재로 볼 수 있다. 예방의 경우 ‘재난관리계획 수립’과 ‘재난관리 조직운영 기준’이라는 두 개의 평가지표밖에 없으며, 대비의 경우, ‘재난정보의 수집 및 활용’, ‘상황전파 체계의 구축’, ‘유관기관 상호협력 체계’, ‘체계적인 자원관리’로만 구성되어 있다. 하지만 선제적 대응은 실제로 재난이 발생하였을 시 적절한 대응으로 피해를 최소화 시키는 것까지 포함해야 하며, 2차 피해가 발생하지 않도록 하는 것까지 포함한 장기적인 대응으로 봐야 할 것이므로 단순히 예방-대비-대응-복구의 기존 프레임에서 평가항목 및 지표를 설정하는 것보다는 선제적 대응을 위한 역할별 평가항목 및 평가지표로 재구성함이 바람직하다고 할 것이다. 합동평가의 재난안전 및 중점관리 분야 지표들에 대한 분석틀에 따른 연구자의 분석결과 ‘대비’에 가장 많은 지표가 분포되어 있는 것으로 나타났다. 산출과 결과지표에 대한 분석결과 모든 지표가 산출지표에 속하는 것으로 판단되었다. 특히, 대비가 예방전략에 속한다고 볼 수 있으나, 이 단계는 대응단계를 준비하는 차원이기 때문에 대응전략에 속할 개연성도 충분하다고 볼 수 있다. 따라서 기존 지자체 합동평가 지표는 대비 및 대응에 중점을 두고 있는 것으로 판단되며, 이후 예방차원의 지표개발이 필요함을 알 수 있다. 산출과 결과지표로 구분할 시, 산출지표가 거의 대다수로 판단되어 중장기적인 지표의 개발도 적극 검토할 필요가 있다. 다음으로 정성평가 지표의 경우 거의 없는 것으로 확인되고 있으며, 이에 대한 보완도 검토되어야 할 것이다.