효과적인 성과관리를 위한 평가제도의 운영 원칙과 성과지표 설계 시 고려해야 할 적절성 및 대표성 확보 방안 doc_id PCY_201410280918243311_5

2008년 평가부터는 VPS(Virtual Policy Studio)를 활용하여 전면적으로 On-Line 공개평가가 실시되고 있으며, 2009년 평가부터는 중앙부처의 개별평가를 통합한 최초의 합동평가를 실시하고 있다. 2001년을 시작으로 지속되고 있는 합동평가에서 지표가 선정되는 원칙은 다음과 같다(행정안전부, 2012a: 4-5). 첫째, 주요 핵심국정의 기조･시책을 선정하는 것을 원칙으로 하고 있다. 이는 국정의 연속성 및 안정적인 운영을 지원하는 의미에서라 할 수 있다. 둘째, 글로벌 이슈 및 트렌드를 반영하는 것을 원칙으로 하고 있다. 이를 통해 성장 잠재력 확충 및 미래를 대비하여 선점하는 효과를 기대할 수 있기 때문이다. 셋째, 국민통합적 요소를 반영하려 하고 있다. 이를 통해 사회적 갈등･비용 등의 최소화 및 사전 차단효과를 거두기 위해서이다. 넷째, 시급성 및 사회적 파장을 고려하고 있다. 즉, 정책 대응성 강화 및 정책효과의 조기 가시화를 도출하기 위함이다. 본 연구의 평가제도 조사결과 평가주기는 대부분의 평가에서 매년 실시하고 있었다. 그런데 평가시기는 각 평가제도별로 차이가 있다. 2월 초에 평가가 이루어지는 사업부터 12월 말까지 평가가 이루어지는 사업 등 다양하다. 또한 평가기간도 짧게는 1개월 미만부터 10~12개월이 소요되는 평가도 있다. 무엇보다 공무원들이 평가업무가 중복되고 평가기간이 길다고 인식하게 되는 문제를 극복하기 위해서는 각 평가제도의 평가대상을 차별화하고, 평가주기, 평가시기 및 평가기간 등에 대한 조정 및 수정이 필요하다(윤수재, 2012: 233). 또한 정책주기의 관점에서 평가주기와 평가시기를 조정하는 것이 필요하다. 예를 들어 장기적인 정책을 1년 단위로 연말에 평가하는 경우 올바른 평가가 이루어 질 수 없다(이근주, 2007: 96-97). 특히 평가기간이 불필요하게 길거나 주기가 짧은 평가는 축소하는 것이 바람직하다. 성과지표의 대표성 용어는 학계에서나 실무 현장에서 종종 사용되어 왔다(윤수재 외, 2009). 그러나 ‘대표성’에 대한 명확한 학술적 정의는 찾아보기 어렵다. 다만, 한국행정연구원 보고서(윤수재 외: 2009: 101)는 대표성의 개념을 성과지표가 핵심 업무를 잘 반영하고 있는가의 의미로 해석하고 있으며 실제 정책 현장에서도 대표성은 이러한 개념으로 받아들여지고 있다. 예를 들어 대학의 성과지표로 ‘취업률’을 산정할 때 과연 ‘취업률’이 대학의 핵심적이고 중요한 성과를 반영하고 있는가 하는 것이 바로 대표성의 문제라 할 수 있다. 이런 면에서 대표성은 성과지표의 적절성(relevance)과 중요성(importance)을 내포한다고 할 수 있다. 공공부문 성과관리의 대표 학자인 Hatry에 의하면 성과지표의 적절성(relevance)이란 “성과지표는 해당 사업의 미션과 목적, 궁극적인 성과와 관련이 있어야 한다”는 것이며, 성과지표의 중요성은 “성과의 중요한 측면을 측정할 수 있어야 한다”는 것이다(Hatry, 1999; 고영선 외, 2004: 85에서 재인용). 대표성의 평가요소로서 조직/사업/상위 목표와의 관련성을 들 수 있다. 성과지표가 조직의 전략목표 또는 해당 사업의 목표 그리고 상위 목표(지표)와 어느 정도 연계성을 가지고 있는지 분석하고 판단할 필요가 있다. 이를 위해서는 논리모형(logic model)을 활용하는 방안을 적극적으로 고려할 필요가 있다. 논리모형 분석을 통해 성과지표와 조직 목표와의 관련성을 검토할 수 있다. 또한 성과지표의 중요성 또한 파악할 수 있으며 성과목표(CSF)와 성과지표(KPI)가 인과적으로 잘 연계되는지 논리모형을 통해 확인할 필요가 있다. 한편, 호주 감사원(Australian National Audit Office, 2011) 및 재무부(Department of Finance and Deregulation, 2010)는 성과지표의 적절성(relevance)을 확보하기 위해 사업의 유형을 고려하여 성과지표를 설정할 것을 권고하고 있다. “맞춤형”이라는 개념과 비슷한 수준의 추상성을 갖고 있으며 비교 또는 대조되는 개념들을 나열하면 일반성, 보편성, 비교가능성, 신뢰성 등이 있는 것으로 파악된다. “맞춤형”이라는 개념과 관련된 구체적인 하위개념을 개발하기 위하여 평가지표가 가져야 할 속성 중 이와 관련된 내용을 나열하면 좋은 평가지표는 정보력을 가지고 있어야 하며 대리인의 노력에 대한 추가적인 정보를 제공해야하고 적은 비용으로 획득 가능해야 하며(권대현･박진하, 2011: 380), 사업의 임무 및 목적, 그리고 측정하려는 성과를 제대로 반영하는 적실성(relevance)이 있어야 하며, 성과의 해당평가영역에서 중요한 측면을 측정하는 것이어야 하고, 성과지표가 성과와 관련있는 시점 또는 정해진 기간의 성과를 측정하는 적시성이 있어야 한다(김규환･남명준, 2008: 118). 성과를 측정하는 지표를 설계할 때 다음 사항을 유념하여야 할 것이다. 우선, 몇 개의 균형 잡힌 성과지표를 고르며, 너무 많은 성과지표는 곤란하며, 성과지표를 규정함과 동시에 해당 성과지표의 데이터를 수집하는 과정이 규정되어야만 한다. 다음으로 평가지표의 대표성과 정확성을 검토하여야 할 것이다. 이를 위해서는 전문가 패널에 의한 검토와 수정을 거쳐 각 지표의 대표성이 검증되어야 하며 이때 고려하여야 할 착안사항은 다음과 같다. 첫째, 지표의 대표성을 확보하여야 한다. 측정하고자 하는 것을 제대로 측정할 수 있는 다른 지표의 유무와 동일 기능 내 다른 지표와 이중계산의 가능성 유무를 검토하여야 한다. 둘째, 국민이 실제로 체감할 수 있어야 한다. 정책추진 관련 이해당사자 및 국민의 반응을 평가할 수 있어야 한다. 셋째, 선제적 대응이 가능한 지표를 개발하여야 한다. 선제적 대응노력을 강조하는 지표를 통해 재난안전 특성에 맞는 지표의 개발이 필요하다. 중요한 점은 궁극적인 목표에 직접 초점을 맞추어 성과지표를 설계하면 유인의 왜곡 가능성이 없어진다는 것이다(고영선 외, 2004: 86). 반면 중간단계나 과정을 중심으로 성과지표를 설계하면 왜곡된 유인이 발생할 가능성이 높아질 수 있다는 것이다. 결과지표 대신 산출지표나 과정지표를 사용할 경우에 환경변화에 빨리 적응하려고 하지 않거나 현재 방법보다 더욱 효과적인 새로운 사업수행 방법을 찾으려고 노력하지 않게 될 것이다. 또한 왜곡된 유인의 발생 가능성을 줄이기 위해서는 성과지표의 다른 기준들을 충족할 필요가 있다고 한다(HM Treasury et al., 2001: 19-20). 성과지표가 관련된 목표를 완전하게 반영하고 있는가, 중요한 성과를 반영하는가, 그러한 지표 하에서 바람직하지 않은 행동이 중요해지지는 않는가, 지표가 명확하게 정의되어 있는가(well-defined), 즉, 중요한 개념들과 용어들이 원래 의도한 것과는 다른 뜻으로 곡해될 염려가 없는가 등을 고려하여 성과지표의 적절성과 명확성을 높여야 한다는 것이다.