ICT 생태계의 급변과 주파수 및 뉴미디어 정책 환경 변화에 따른 정부 부처 간의 규제·진흥 기능 분담 및 정책 집행의 복잡성 doc_id PCY_201410290950448361_3

또한 최대 쟁점이었던 종합유선방송(SO)과 위성방송 등 뉴미디어정책은 미래창조과학부로 넘어갔지만 이에 대한 허가 및 재허가, 관련 법령을 제·개정하려면 방송통신위원회의 사전 동의를 얻어야 한다. 방송통신위원회가 사전 동의하지 않을 경우 미래창조과학부와 방송통신위원회 간의 정쟁(政爭)은 해당사업자의 업무 혼선을 초래할 수도 있다. 주파수 문제의 경우 상황이 더 복잡하다고 지적한다. 통신용 주파수는 미래창조과학부로 방송용 주파수는 방송통신위원회가 각각 담당하고 신규·회수 주파수의 분배·재배 치는 국무총리실 산하 주파수심의위원회에서 담당하도록 한 결정은 주파수가 한정돼 있다는 점에서 미래창조과학부와 방송통신위원회는 물론 주파수심의위원회까지 가담할 경우 주파수 분쟁 가능성이 높아질 것이기 때문이다. 주파수는 다른 자원과 달리 오랫동안 재산권의 대상이 되지 않고 정부의 직접 관리의 대상이 되어 왔다. 주파수는 희소할 뿐만 아니라 이를 자율적인 사용에 맡기면 사용자간 간섭 현상이 발생한다는 것이 주된 이유이다. 정부의 관리 방식은 주파수를 여러 대역폭으로 나누어 배정하고 이를 사용하여 제공할 수 있는 서비스를 지정하는 방식이다. 미래창조과학부의 설립으로 전파·주파수 관련 사항은 미래창조과학부로 이관되었다. 다만 현행 통신용 주파수 관리는 미래창조과학부 소관이고 방송용 주파수 관리는 방송통신위원회 소관으로 되어 있으므로, 현상 유지를 전제로 할 때 주파수 관리 정책은 미래창조과학부와 방송통신위원회가 분담하고 있는 셈이다. 그런데 최근 주파수 이용환경의 변화로 새로운 정책 현안이 대두되고 있다. 디지털 방송의 디지털 전환 및 채널 재배치로 인해 여유채널이 확보됨에 따라 그에 배분되는 주파수를 어떻게 활용할 것인가 하는 현안이 대두된 것이다. 첫째, 2007년 1월 애플 아이폰의 출시 이후 기술·경제·사회 환경은 방통융합이라는 스몰뱅(small bang) 차원을 뛰어 넘어 콘텐츠(Contents, C), 플랫폼(Platform, P), 네트워크 (Network, N), 기기(Devices, D)를 결합하는 ICT 생태계 빅뱅으로 급변하였다. 즉 스마트 기기로 사물 인터넷(IoT, Internet of Things)을 통해 삼라만상을 연결 및 소통하는 초 연결사회(hyper connected society)가 구체화되고 있다. 이미 글로벌 ICT 생태계는 운영체계(OS), 검색, 콘텐츠, 광고 등 CPND 가치사슬을 둘러싸고, 애플 iOS, 구글의 안드로이드, 마이크로소프트(MS)의 윈도, 페이스북, 아마존 등 4~5개의 거대 플레이어들 사이의 무한경쟁으로 재편되고 있다. 그 속에서 ICT 생태계의 중심축은 하드웨어와 네트워크에서 소프트웨어와 디지털 콘텐츠로 변화하고 있다. 둘째, 동일한 정책부문에서도 대기업 규제와 중소기업 진흥 같이 특정집단에 대한 규제를 통해 다른 집단을 진흥하려는 경우 정부정책을 규제나 진흥의 어느 하나로 분류할 수 없다. 상위정책 목표를 달성하기 위한 하위정책 도구 또는 수단은 조합(policy mix) 또는 묶음(policy package)으로 수립 및 집행된다. 셋째, 행정관행으로도 공정거래위원회, 금융위원회, 원자력안전위원회 등 위원회는 규제업무뿐 아니라 진흥 업무도 담당하며, 일반 부처들도 진흥업무뿐 아니라 규제업무를 시행하고 있다. 2013년 11월 30일 현재 41개 부·처·청·위원회에 총 7,662건의 등록규제가 있다. 규제의 중요도는 다르지만, 국토교통부가 가장 많고(1,232건), 금융위원회(831건)가 뒤따른다. 산업 진흥이 주된 업무인 해양수산부는 636건(4위), 산업부는 452건(5위)이고, 미래부도 262건(10위)의 등록규제 업무가 있다. 규제전문위원회인 방통위는 42건이 있다. 국무위원인 17개 부처에서 등록규제가 없는 부처는 하나도 없다. 부처들은 기준설정(1,454건), 허가(476건), 신고의무(377건), 지정(370건) 등의 유형을 통해 규제를 수행하고 있다. 저명한 정책학자인 로위의 정책유형 분류에서도 규제정책과 대립되는 진흥정책 유형은 존재하지 않는다. 그는 의도한 영향이 개인행동이나 외부 환경에 미치는가와 의도의 표현형태가 의무·지위 또는 권력·특권을 부여하는가에 따라 네 가지 정책 유형을 분류하였다. 첫째 분배정책(distributive policy)은 그때그때의 지역적, 이익집단적 필요성에 따라 자원과 재정을 포크배럴(pork barrel) 식으로 분배하는 다양한 정책 집합물이고, 규제정책(regulatory)은 특정집단의 자유와 재산권 행사를 제한하여 타 집단을 보호하기 위하여 정책 불응자에 대한 강제력 행사, 법률적 근거, 수혜자와 피 해자에 대한 정책적 선택을 하는 유형이다. 재분배정책(redistributive policy)은 소득과 부의 재분배와 사회보장을 통해 평등을 구현하려는 이념적 정책이고, 구성정책(constituent policy)은 정치행정체제의 조직화, 체제 구조와 운영, 정당활동 구성에 관한 유형이다. 이와 같이 중앙정부가 수행하는 모든 정책 활동들을 네 개 유형으로 분류한 로위모형에서 진흥정책은 없다. 전기통신사업의 효율적인 경쟁체계를 구축한다는 것은 주어진 시장의 경쟁 상황에서 경쟁을 침해하는 행위로부터 경쟁을 보호하는 소극적인 경쟁정책뿐만 아니라 시장에서의 경쟁을 구조적으로 제한하는 원인 유발자에 대한 규제를 통하여 유효한 경쟁체계의 발전을 유도하는 적극적 경쟁정책의 수립 및 시행 의무를 부과하는 것이고 그 정책수단도 규제수단에 의존할 수밖에 없으므로, 규제 기능에 속한다. 이에 대하여 공정한 경쟁 환경을 조성한다는 것은 사업자가 시장에 참여할 수 있는 공정한 기회를 보장하고 시장에서 실력을 갖고 이용자에게 접근할 수 있는 여건을 조성해준다는 점에서는 진흥 기능에 속할 수 있다. 예컨대, 진흥특별법에서는 콘텐츠-플랫폼-네트워크-단말기 계층이 결합한 생태계에서 콘텐츠 계층을 진흥의 대상으로 보아 미래창조과학부장관이 디지털콘텐츠의 공정한 유통질서 확립을 위하여 유통경로 등에 관한 실태조사를 하고 그 조사결과를 공표하며 그 거래에 관한 표준계약서를 작성하여 사용을 권장할 수 있는 권한을 부여하고 있다.(동법 제22조) 이러한 권한은 그 정책의 상대방에게 직접적으로 의무를 부과하는 것은 아니지만 그로 인하여 시장에 정보와 거래의 준거가 제공되어 진흥의 대상이 되는 콘텐츠 계층의 사업자들에게는 간접적인 지원의 효과를 가져올 수 있다. 또한 방통위는 ‘방송과 통신에 관한 규제와 이용자 보호 등의 업무를 수행하기 위하여 대통령 소속’으로 두고, 「정부조직법」 제2조에 따른 중앙행정기관으로 보하였다. 이와 같은 방통위의 이원적인 위상은 (舊)방통위와 별로 다르지 않다. 방통위의 벤치마킹 대상이던 미국의 FCC를 포함한 독립규제위원회(IRC)들은 입법부, 행정부, 사법부에 소속되지 않는 제4부로서의 독립성을 바탕으로 합의제적 의사결정 기능을 수행한다. 그러나 한국의 행정위원회들은 소속과 위원구성도 서로 다르다. 국가인권위원회는 3부로부터 독립적이고, 국회(여야)(4명), 대통령(4명), 대법원장(3명)이 추천한 11명으로 구성된다. 금융위원회, 공정거래위원회, 국민권익위원회 등은 국무총리 소속으로 정부와 관련 단체가 위원을 추천하여 구성된다. 대통령소속도 드물고, 정부·여당과 야당의 추천으로만 구성하는 것도 특이하다. 그 결과 국회의 여야 간 쟁점이 방통위의 의제설정 및 집행에 그대로 연장되는 과잉정치화(over-politicization)가 발생하였다.