국내외 사례를 통해 본 지상파 방송 재송신 제도의 갈등 구조와 정책적 개선 방향 doc_id PCY_201410290950448361_8

2003년 통신법 제216조에 의거 Ofcom은 상업용 공영방송인 Channel 3와 Channel 5의 면허갱신 권한을 보유하고 있는데, Channel 3와 Channel 5의 면허보유자는 10년을 기간으로 하는 면허의 갱신(renewal)을 위해 Ofcom에게 이를 신청할 수 있도록 규정하고 있다. Ofcom이 당해 면허갱신 신청을 받은 경우 해당 면허의 경신여부를 결정하여야 하며, 갱신을 결정하는 경우 제217조에 의해 면허부여에 관련된 재무적 조건을 결정하고 동 결정을 면허 신청자에게 통보하여야 한다. Ofcom은 Channel 3와 Channel 5의 면허보유자가 부담하는 공익서비스, 프로그래밍 쿼터, 뉴스와 시사프로그램, 프로그램 제작과 지역프로그래밍 관련 요건을 준수하지 못할 것으로 판단되는 경우 당해 면허갱신을 하지 않을 수 있다. Ofcom은 Channel 3/5에 대한 면허갱신 결정을 하는데 있어 DCMS 장관에게 보고서 제출의무를 부담. 통신법 제229조에 의거 보고서를 작성하고 DCMS 장관 (Secretary of State)에게 면허기간 만료 전 최소 30개월 이전에 제출하여야 한다. 프랑스의 전파관리 체계는 주파수 계획과 주파수 할당으로 이분화 되어 있다. 프랑스 주파수 계획은 국가주파수국(Agence Nationale Fréquences, 이하 ANFR) 에서 담당하며 주파수 할당은 용도에 따라 각 정부 부처 및 정부 기관, 통신우정규제청(이하 ARCEP), 시청각고등평의회(이하 CSA) 등에서 담당한다. 주파수 용도는 크게 정부 부처 및 정부 기관용, 통신용, 방송용으로 구분되며 국가주파수국(ANFR)이 주파수 계획안을 수립, 총리(Prime Minister)의 승인을 얻어 ‘국가 주파수 계획(The National Table of Frequency Allocations)’이 최종 수립된다. ‘국가 주파수 계획’ 에 따라 정부 부처 및 기관용 주파수는 각 해당 부처 및 기관이, 통신용 주파수는 ARCEP이, 방송용 주파수는 CSA’가 주파수 할당을 담당한다. 미래부와 방통위는 지난 4월 25일 체결한 정책협력 양해각서(MOU)를 기반으로 지상파 재송신 문제를 다룰 유료방송 정책협의회를 구성하기로 합의해 운영 중에 있다. 이들은 지상파 재송신 문제를 둘러싼 사업자간 이해관계 대립이 클 뿐 아니라 논의의 전제가 되는 방송의 공영성, 보편적 시청권의 의미, 수신료 문제 등에 대한 사회적 합의 자체가 쉽지 않기 때문에 정책적 해법을 도출하는 것이 어렵다는 점을 지적하고, 제도 개선 방향에 대한 의견조율 자체가 쉽지 않은 상황에서 제도개선 주체에 대한 이견까지 존재하여 특별한 계기 없이는 제도개선 추진이 쉽지 않은 상황이므로 지상파 재송신 문제도 고위급 간담회의를 통해 공동연구반을 구성, 이들에 의한 제도개선 추진 필요성을 명시하고 있다. 국내의 지상파 재전송 문제를 둘러싼 일련의 논의를 살펴보면 문제 해결의 어려움은 재전송 문제를 해결하기 위한 방법론적 대안의 부재보다도, 일관된 재송신 정책 수립 및 집행을 위한 관련 근거에 대한 명확한 법적, 정책적 목표가 명시되지 않았다는 점에서 기인한다고 볼 수 있다. 갈등의 핵심은 케이블TV 재전송 행위가 지상파의 저작권을 침해하는지 여부다. 지상파방송사들은 케이블TV의 무단 재전송은 저작권법 위반이며 케이블 업계가 이를 통해 막대한 이득을 얻는 만큼 정당한 대가를 지급해야 한다고 주장한다. 반면 케이블 업계는 케이블TV가 지상파방송 프로그램의 재전송을 통해 난시청을 해소하는 역할을 해 왔다는 점을 내세웠다. 또한 케이블TV들이 케이블망을 확대하는 비용을 전액 부담했기 때문에 지상파방송의 시청권역이 확대될 수 있었고, 그럼으로써 지상파방송들의 광고 수입이 늘었다는 점을 강조한다. 그리고 케이블TV가 보편적 시청권 환경을 가능하게 했다고 주장한다. 동계올림픽과 남아공월드컵의 SBS 독점 중계와 관련하여, 전체 국민 가구의 90% 이상이 시청할 수 있어야 가능했는데, 정부는 케이블TV 등 유료 방송 가입자를 포함하여 이러한 기준을 충족할 수 있어서 보편적 시청권을 확보했다고 판단했다. 그동안 재송신 논란이 발생하지 않았던 것은 양측 간 묵시적 합의가 있었기 때문으로 보고 있다. 케이블TV는 가입자 확대를 위해 의무 재송신 채널 이외의 지상파 채널에 대해 재송신이 필요했고 지상파의 경우 케이블을 통해 난시청을 해결해 왔다. 이러한 상황은 현재의 미국 지상파방송 재송신 제도와도 일맥상통한다. 1992년 제정된 ‘케이블TV 소비자 보호와 경쟁에 관한 법’에 의해 미국의 지역 지상파 방송사들은 3년마다 케이블 TV 사업자들을 대상으로, 의무재전송을 요구하거나 재송신 동의를 받도록 요구할 수 있게 되었다. 지상파 방송사가 재송신 동의를 선택한다면, 지상파 방송사와 케이블 TV 사업자는 협상을 통해 지상파방송 채널에 대한 재송신 계약조건을 결정하게 된다. 1992년 케이블법 적용 초기에 지상파방송 사업자들은 채널사용에 대한 직접적인 사용료를 요구하기보다는 자사 보유 케이블 채널의 전송을 요구하며 자사계열 채널의 전국적 커버리지 확대에 노력하였으나 최근 지상파방송사들은 송출중단 가능성을 무기로 전송사업자에게 지상파 방송 채널 사용에 대한 요금 인상을 요구하여 지상파방송 재송신료가 큰 폭으로 상승하고 있고 일부지역에서는 가격 협상 과정에서 실제로 지상파 방송의 방송중단(Blackout) 사태를 경험하고 있다. 이에 케이블 사업자, 위성방송사업자를 포함한 유료방송사업자 및 관련 거래단체, 공익 단체들은 FCC에 지상파방송 재송신을 관장하는 규제를 수정하고 보완해줄 것을 요구하는 입법을 위한 청원을 제기하였다. 이 청원은 현재의 재송신 동의에 관한 규정이 플랫폼간 경쟁이 치열해진 유료방송 시장의 변화를 고려하지 못하고 있음을 주장하며, 분쟁해결 메커니즘과 의무적인 과도기적 전송을 보장할 수 있도록 개정을 요구하고 있다. 국내에서도 지상파 방송 재송신과 관련하여 보다 명확한 제도의 확립이 요구되고 있다. 지상파 방송 재송신 제도 마련에 있어서 저작물 창작에 전혀 기여한 바 없는 자의 부당이득을 금지하는 저작권법의 근본정신은 반드시 지켜져야 하나, 지상파 방송이 보편적인 공공서비스로서 최대한 많은 국민들에게 안정적으로 공급될 필요가 있다는 점, 유료방송 플랫폼 시장의 경쟁이 증가되고 있는 상황에서 지상파 방송 프로그램이 플랫폼 경쟁에 가장 필수적인 요소라는 점 등은 반드시 고려되어야 한다고 일부에서는 지적한다. 협력이라는 것이 필요하고 과정상의 갈등은 불가피 할 것으로 예견된다. 결론은 어떠한 성과를 내는 것이냐 이다. 앞서 미국도 몇 번의 블랙아웃 사태를 경험하였고, 최근 신규서비스인 HD 방송확대와 이용자들의 실시간 양질의 콘텐츠 요구에 따라 지상파 재전송료와 채널사용료 인상에 대해 사업자간 분쟁(다툼)이 있는 상황이다. 재전송료에 따른 지상파(ABC, FOX 등)와 MVPD(Time Warner, Direct TV, Verizon 등)라는 복합유료방송사업자와의 갈등도 있고, PP사업자와 MVPD와의 갈등도 무시할 수 없는 상황이다. 우리나라 역시 그러하다. 미국은 FCC의 중재 하에 재전송료와 채널사용료를 논의하고 있으며, FCC도 신규규제안 도입을 논의 중이다. 지상파 재송신 정책목표는 난시청 해소와 보편적 서비스 실현을 위해 의무재송신 범위를 확대(KBS2, MBC, SBS 등)하는 공익성과 상업 지상파 방송의 재송신은 시장원리에 맡기되, 추가로 저작권료 지불을 위한 합리적 기준 마련과 협상 결렬 시 발생할 수 있는 시청자 피해 방지책 마련인 산업성, 이렇게 두가지로 요약할 수 있다.