지역 간 고용격차의 원인으로서 지리적 이동성과 기술혁신에 따른 숙련 구조의 변화, 그리고 이에 대응하는 지역산업정책의 특성과 한계 doc_id PCY_201410301043133691_4

OECD(2005)는 OECD 국가를 대상으로 지역 간 고용격차, 그 요인, 이를 조정하는 수단으로서 지리적 이동성에 대해 자세히 검토하고 있다. 첫번째 논점은 고용문제는 전국 차원의 요인뿐만 아니라 지역특수적인 요인에 의해 설명될 수 있다는 것이다. 실업과 고용률의 지역 간 격차가 OECD 국가에서 지속되고 있으며, 고실업 지역과 저고용률 지역이 서로 일치하고 있다. 즉 고실업 지역의 고용률은 저실업 지역의 그것보다 낮다. 또한 고용성과의 지리적 분포를 보면 공간적으로 집중되고 지리적으로 인접한 지역에 크게 영향을 받는 공간적 자기상관이 나타나고 있다. 이는 고용문제가 지역 차원을 갖는다는 것을 의미한다. Overman and Puga(2002)는 유럽에서 특정 지역의 고용(실업)률은 인근 지역의 고용(실업)률과 정(+)의 관계가 있는 근린효과가 크다는 분석 결과를 제시하고 있다. 따라서 고용문제는 공간에 국지화되어 있으며, 전국적인 요인은 노동 시장 성과의 일부분만을 설명한다는 것이다. 경제활동과 생산가능인구 모두 공간에 집중하기 때문에, 집적이 반드시 지역 간 고용격차를 야기하는 것은 아니다. Martin(2003)이 주장하는 바와 같이, 낙후 지역에서 성장 지역으로 인구가 인적․물적자본을 따라 이동할 경우 낙후 지역에서는 구인 인력의 결원이 줄어들고, 성장 지역에서는 구인 인력의 부족이 감소하여 지역 간 고용격차가 크지 않을 수 있다. 하지만 경제활동의 집적이 생산가능인구의 그것보다 심하고, 둘 간의 차이가 클수록 고용률의 지역 간 격차가 클 수 있다. 예를 들면, 미국은 유럽과 비교하여 경제활동의 집적 수준이 더 크지만 지역 간 고용격차는 그렇지 않다(Martin, 2003). 환언하면, 생산의 공간적 집중이 더 큰 미국의 경우 경제활동의 집중이 상대적으로 덜한 유럽보다 고용률의 지역 간 격차가 심하지 않다는 것이다. 이는 집적이 존재할 경우 지리적 이동성이 지역노동시장의 지역 간 격차를 조정하는 데 주요한 역할을 수행하고 있다는 것을 함의한다. 네 번째 논점은 지역 간 인구이동은 지역 간 고용격차를 줄이는 데 중요한 기제로 작용한다는 점이다. 고숙련 인력의 이동가능성이 높지만, 저숙련 인력은 지역의 고용기회에 상대적으로 강하게 구속되어 있다. 혁신의 고용효과에 대한 공간적 분포가 주어진 경우 노동력의 지리적 이동성은 숙련과 일자리 간의 매칭(matching)에 있어서 중요한 역할을 수행한다(OECD, 2005). 이는 숙련 수요의 유연성을 나타내는 것으로, 이를 통해 지역경제의 생산성과 개인의 고용가능성에 대한 유인을 향상시킬 수 있다. 하지만 지리적 이동성은 두뇌 유출의 문제를 제기할 뿐만 아니라, 현실적으로 사람들은 교통과 통신수단이 발전하더라도 지리적 이동성을 충분히 발휘하지 못한다. 이는 사람들이 주택 구입, 비공식적인 사회안전망, 가족지원 등의 사회․제도적인 요인에 의해 제약되어 있기 때문이다. Farchy et al.(2013: 20)에 따르면, 미국에서 근로인구의 약 2% 정도가 일자리 때문에 지역 간 인구이동을 경험하며, OECD 국가에도 그 비율이 3.6% 정도에 불과하다는 것이다. 따라서 지리적 이동성은 경제 모형이 예측하는 것보다 낮고, 이는 지역의 제도적 조건에 따라 차별적이라는 것을 인식할 필요가 있다. 고용의 양과 질의 공간적 분포는 상이하고, 지역의 제도적․역사적 특성으로 인해 모든 근로자가 동일한 유연성과 이동성을 가지지는 못한다. 고소득 지역에 거주하는 근로자일수록 지리적 이동성이 상대적으로 높다(OECD, 2005). 혁신활동의 고용효과는 지역의 경제구조에 의존한다. 전술한 바와 같이, 사업서비스와 같은 교역재 부문에서 고용이 창출되는 경우 이는 주로 공간적으로 대도시에 한정되는 경향을 갖는다. 지역경제가 특정 부문에 전문화되어 있으며 제품혁신과 연관된 경우 일자리의 창출 능력이 제고될 수 있다. 하지만 공정혁신은 특히 대도시의 고용에 더욱더 부정적인 영향을 미칠 수 있다(Capello & Lenzi, 2013). 제조업의 경우, 고용창출은 가치사슬의 공간적 분업에 의존한다. 루틴한 인지적 숙련을 가진 제조업 일자리는 표준화된 생산을 요구한다. 이러한 고용과 숙련의 유형은 전술한 바와 같이 혁신에 취약하다. 이와 같은 저숙련 균형(low skill equilibrium)이 나타나는 지역에서는 고용주는 가격경쟁력을 제고하기 위해 생산시설을 이전하거나 비정규직을 활용하고, 근로자는 교육과 훈련에 대한 참여 유인이 낮을 것이다. 기술혁신으로 인한 일자리의 창출 효과가 불분명하지만 일자리의 유형은 변화한 것이 사실이다. 숙련편향적인(skill-biased) 기술변화는 신기술이 숙련 근로자의 생산성을 높여 임금과 고용가능성을 향상시키지만, 반숙련 또는 미숙련 근로자의 숙련은 경제적으로 쓸모가 없게 된다(Farchy et al., 2013). 따라서 혁신은 고숙련 지식 근로자와 저숙련 서비스 근로자와 같이 비루틴(non-routine) 작업을 담당하는 일자리 수요를 증가시키는 것이다. 이는 중간숙련을 가진 일자리를 소멸케 하여 일자리의 양극화를 촉진한다. 이처럼 비루틴 작업을 요구하는 저숙련 일자리는 숙련의 사다리에서 비교역재 부문에 집중되어 있다. 이러한 일자리는 교역재 부문의 고숙련 근로자의 생산성에 의존한다. 여기서 비교역재는 이․미용, 건설, 도소매, 보건, 정부부문 등을 포함하고, 입지 특수적이다. 이에 반하여 교역재는 제조품, 농산물, 고차의 사업서비스업 등을 포함한다. 그런데 이러한 정책 전환은 환영할 만한 일이지만, 대기업 주도의 조립형 산업화가 주도하고 있는 현실에서 이러한 정책 전환의 적실성은 떨어진다고 생각한다. 지역산업정책은 R&D 지원을 매개로 하여 첨단기술산업의 육성을 통해 산업구조의 고도화를 목표로 한다. 이는 숙련편향적인 기술변화를 수용하는 것이고, 중간숙련의 일자리를 소멸시키는 효과를 가진다. 새로운 정책 전환은 기존의 정책 관행과 선을 긋는 작업이다. 하지만 기술과 숙련이 분리되고, 대기업과 중소기업 간의 역량이 상당히 비대칭적이고, 글로벌 소싱을 통해 산업연관효과가 점차적으로 얕아지고, 비정규직의 활용 등 고숙련 축적보다는 비용경쟁력을 지속적으로 추구하는 대기업 주도의 조립형 산업화가 지배적인 상황에서 숙련 이동성을 목표로 한 지역산업정책의 적실성이 크지 않다고 생각한다(정준호, 2012). 그럼에도 불구하고 고용창출이나 지지력이 뛰어난 지역특화산업에서 숙련 이동성의 제고를 목표로 한 지역산업정책의 적실성을 제고하기 위한 방안은 향후 지속적인 논의의 대상이다. 2000년대 이후 본격적으로 추진된 지역산업정책은 기존의 재분배 위주의 지역정책과 달리 공급 주도의 산업정책적인 요소가 강하다. 클러스터기반의 지역혁신체제 구축을 통해 지역산업의 경쟁력 제고와 이에 따른 지역성장과 고용창출을 목표로 삼았기 때문에 2000년대 이후 추진된 지역산업정책은 기존의 단발성 프로젝트 중심의 산업입지정책과는 차별성을 갖는다. 따라서 현행 지역산업정책은 몇 가지의 특성을 가지고 있다. 첫째, 전술한 바와 같이, 현행 지역산업정책은 클러스터 접근에 기반한 패키지형 사업으로 구성되어 있다. 지역산업의 육성정책이 클러스터에 기반하여 추진되기 때문에 다수의 지역산업정책은 기술기반 확충, 혁신 및 R&D 역량 강화를 위한 지원 프로그램으로 구성되어 있다. 특히 산업 기업 지원사업의 경우 기업지원 지원수단이 기술개발사업에 집중되어 있어 대부분이 지역 R&D 사업이다. 이러한 점에서 지역산업정책은 직접적으로 고용창출과 관련성이 크지 않다.