고용정책 전달의 지역화 전략에 있어 지역적 유연성과 전국적 책무성 사이의 조화 및 분권화에 따른 과제와 부작용 doc_id PCY_201410301043133691_7

Simmonds(2009)는 적극적 노동시장정책에서 어느 정도의 유연성이 지역 현장에서 가능한가? 그리고 지역에서의 더 많은 유연성이 책무성과 전국적 정책목표를 달성하면서 효과적인 정책수단과 같이 갈 수 있는가라는 문제에 집중하여 고용정책의 분권화 문제를 평가하였다. 기존의 공공고용서비스는 종종 중앙집중적인 방식으로 관리․운영되어 지역당국이 스스로 기회를 파악해내고 문제를 해결하지 못하는 경우가 허다했다. 특히 고용서비스는 소득지원급여와 같이 전국적으로 표준화된 세부 규정에 따라 집행될 수 있는 성질의 것이 아니었다. 특히 현대적인 노동시장정책의 전달에서는 고객집단별 증상에 기초한 전통적인 대응방법으로부터 개인의 욕구에 기초한 접근법으로의 전환이 요구되었다 (Freud, 2007). OECD(2011)는 중앙 중심의 전략적 틀과 프로그램이 개혁될 필요가 있는 경우를 다음과 같이 제시하고 있다. 첫째, 실업과 비경활의 상대적 비중이 비경활의 증가로 나타날 경우. 이는 장기실업자들이 비경활이나 수동적 급여 속에 숨어버린다는 의미이기 때문이다. 둘째, 노동시장 진입에 복수의 장애요인을 가지는 사람들이 증가할 경우. 셋째, 미취업자들이 특정 지역으로 집중될 경우. 이는 취약계층들이 지역경제로부터 분리될 가능성이 높다는 의미이다. 넷째, 전국 단위의 프로그램의 성과가 약화될 경우. 다섯째, 특정 지역에 저숙련 계층에서 고용률의 저하가 나타나거나 숙련 수준에서의 커다란 변동이 나타날 경우. 여섯째, 지역 간 이동이나 이민이 높은 수준에서 나타날 경우 등이다. 이 모든 지표들은 취약계층에 대응하기 위해서는 개인에 대해서 다양한 복수의 서비스를 제공해야 한다는 점, 그리고 장소가 매우 중요하다는 점을 보여준다. 행정적 분권화는 목표관리(Management by Objective : MBO) 형태로 이루어지면 지역에서의 유연성과 책무성을 높이기 위한 전통적 관리전략이라고 볼 수 있고, 다양한 내부조직적 분권화 전략에 공통된 특성이라고 할 수 있다. 중앙정부 PES가 전반적으로 목적과 운영 목표를 설정하고 이를 지역에서 탄력적으로 운영하는 방식이다. 반면에, 정치적 분권화는 지역이 권한과 책임을 이양받아 정책과 실행에서 중심적 역할을 하는 것이다. 지역은 중앙의 하부 단위가 아니고 자생적인 정치 조직이기 때문에 중앙과 지역의 관계는 덜 위계적이고 더 교섭에 기초한다. 물론 정치적 분권화와 행정적 분권화가 서로 배타적인 것은 아니다. 행정적 분권화의 성과 관리 원리는 어느 정부 수준에서나 나타날 수 있는 노동시장정책에서의 유연성과 책무성을 조화시키려는 관리적 기법이기 때문이다. 이러한 분권화를 통해 정책 설계자들도 점차 노동시장정책의 지역적 맥락의 중요성에 대해서 인식하기 시작했고, 지역의 행위자들과의 협력으로 지역 특수적인 정책들을 만들어갔다. 고용정책 전달의 지역화 전략은 주로 고용서비스 전달의 지역화를 의미한다. 이는 고용정책의 전달이 개인들의 욕구와 필요에 맞춤형으로 개별화된 서비스가 제공되어야 하는 필요성에 기초한다. 정책 집행의 효과를 높이기 위해서는 개별화된 서비스의 필요성이 높아지고 있고 이를 잘 할 수 있는 단위는 지역이기 때문이다. 지역에서의 개별화된 서비스 제공에서의 핵심은 노동시장정책 전달에서의 유연성이다. 이는 노동시장 유연성과는 다른 개념이며 노동시장정책의 설계․집행․전달 단계에서 지역의 맥락에서 지역 내 기관들의 행동, 추구하는 전략, 직면한 도전과 기회 등과 관련하여 정책을 조정할 수 있는 가능성을 의미한다. 지역 수준에서 노동시장정책의 유연성을 확보하기 위해서는 지역의 세부적인 욕구(필요)를 확인하고 실행과 자원배분에서의 선별 과정이 필요하다. 그러나 지역의 재량권이 확대될 경우 의사결정의 책무성 문제가 발생할 가능성이 있다. 노동시장정책은 시민권이나 법의 동등한 적용과 같이 전국적으로 서비스의 질을 모두에게 평등하게 보장해야 하고, 실증적 증거에 기초하여 정책이 집행되도록 하는 책무성을 확보해야 한다. 고용정책 전달의 지역화 전략은 주로 고용서비스 전달의 지역화를 의미한다. 이는 고용정책의 전달이 개인들의 욕구와 필요에 맞춤형으로 개별화된 서비스가 제공되어야 하는 필요성에 기초한다. 정책 집행의 효과를 높이기 위해서는 개별화된 서비스의 필요성이 높아지고 있고 이를 잘할 수 있는 단위는 지역이기 때문이다. 지역에서의 개별화된 서비스 제공에서의 핵심은 노동시장정책 전달에서의 유연성이다. 이는 노동시장 유연성과는 다른 개념이며 노동시장정책의 설계․집행․전달 단계에서 지역의 맥락에서 지역 내 기관들의 행동, 추구하는 전략, 직면한 도전과 기회 등과 관련하여 정책을 조정할 수 있는 가능성을 의미한다. 지역 수준에서 노동시장정책의 유연성을 확보하기 위해서는 지역의 세부적인 욕구(필요)를 확인하고 실행과 자원배분에서의 선별 과정이 필요하다. 그러나 지역의 재량권이 확대될 경우 의사결정의 책무성 문제가 발생할 가능성이 있다. 노동시장정책은 시민권이나 법의 동등한 적용과 같이 전국적으로 서비스의 질을 모두에게 평등하게 보장해야 하고, 실증적 증거에 기초하여 정책이 집행되도록 하는 책무성을 확보해야 한다. 이러한 유연성과 책무성의 조화, 중앙과 지역의 역할 분담도 지역고용전략의 핵심적인 요소라고 보아야 할 것이다. 하지만 고용정책의 지방분권화와 거버넌스 체제가 반드시 지역노동시장의 활력과 역동성을 증진하는 정책효과를 거두는 것은 아니라는 다양한 지적이 제기되고 있다. 우선, 이론적 측면에서 지역고용 거버넌스의 분권화된 정책집행 체제가 안고 있는 근본적인 문제점으로 지역 간 체제 경쟁(regime competition)의 심화와 지역격차 확대 등을 지적하고 있다. 신자유주의적 정책담론에 입각하여 추진되는 노동시장정책의 지역거버넌스는 국가 차원에서 중앙정부가 담당해 온 정책 수행의 권한과 기능이 약화되고, 기업 유치와 경제개발에 치중하는 지역혁신 및 경쟁력 논리가 지배하는 경우가 많다. 그 결과, 지역노동시장 거버넌스는 중앙집권적 정책집행 방식으로 벗어나려던 분권화(empowerment)의 본래 취지를 살리지 못하고, 시장경쟁의 정책담론에 종속되어 지역 간 개발경쟁을 조장․확대함으로써 역설적으로 탈분권화(disempowerment)와 공간적 물신화(spatialetishism) 그리고 노동시장 규제의 약화와 지방자치 민주주의의 형해화 등을 초래할 것으로 우려되고 있다(이용숙, 2003; Peck, 1996). 그러나 지역이 항상 좋은 것인가라는 문제제기도 있을 수 있다. 지역 수준으로 고용정책이 내려갈 경우 발생할 수 있는 문제나 부작용도 분명히 존재한다. 지역의 유연성이 노동시장정책의 모든 측면에서 항상 요구되는 것은 아니다. 예를 들어, 직업이나 전문성의 표준이나 노동시장 정보 등은 노동자들의 자유로운 이동을 보장하고 지역 간 비교가 가능할 수 있도록 좀 더 넓은 지리적 기초를 필요로 한다. 또한 지역의 유연성이 효과적으로 관리되지 않을 경우 의도하지 않은 부정적인 효과가 나타날 수 있다. 서비스 전달의 질에서의 불균등성에 따라 성과의 표준화가 이루어지지 않거나 성과 데이터의 비교가 가능하지 못하게 할 수 있다. 시민들의 서비스 접근권에서 불평등이 발생하거나 전국적 수준에서의 사회적 시민권이 상실될 수 있다. 또한 지역 간 컴퓨터시스템이 서로 호환성을 가지지 못해 더 높은 거버넌스 수준에서 결과들이 효과적으로 소통되지 못할 수 있다. 이는 노력의 중복 문제다. 전국적 네트워크가 잘 갖추어지지 않을 경우, 훌륭한 사례들이 공유되지 않고, 이미 있는 것을 다시 하는 경우가 발생할 수 있으며 아웃소싱에서와 같이 규모의 경제가 실현되지 못할 수 있다.