국가균형발전특별회계(균특회계)에서 광역특별회계(광특회계)로의 변천 과정과 예산 편성 체계 및 운영상의 특징 doc_id PCY_201411050910170331_1

균특이 출발하게 된 배경은 지방양여금을 폐지한 것이 가장 중요하였고, 이를 재원으로 설치가 가능하였다. 그리고 균형발전기반지원이라는 사업들을 통해 도서, 오지, 접경, 농․산어촌 개발 등 낙후지역 개발을 통한 국가균형발전에 중점을 두고 있으며 재원은 시․군단위에 배분된 특징을 보이고 있었다. 그러나 이명박 정부에 들어서 이러한 구조에 대한 비판이 제기되었다. 이명박 정부는 국가균형발전정책에 대하여 매우 비판적인 시각을 견지하였다. 행정구역 단위의 백화점식 사업추진으로 지역 간 중복투자, 소규모 분산투자가 발생함으로써 한정된 투자재원의 효율적 사용이 저해한다는 입장이었다. 그리고 중앙 주도의 획일적 지역개발사업 추진으로 지방의 창의성과 자율성에 기초하는 지역특화발전이 제약받는다는 지적도 있었다. 그러나, 이처럼 서로 다른 균형발전과 자율성 강화라는 두 가지 목적을 추구하는 과정에서 만들어진 균특회계는 일부 계정에서는 자율성 강화와 무관한 방식으로 예산배분이 이루어지는 사업들이 포함되었고, 일부 계정에서는 균형발전과 무관한 사업들이 포함되었다. 예컨대 지역개발계정의 기타사업은 국가정책목표의 달성을 위해서 필요한 사업들을 모아 놓은 잔여적 개념의 사업군으로 2008년도 기준으로 약 1.3조원이 신청되었다. 이는 종래의 국고보조금의 성격을 그대로 유지하고 있는 부문으로 각 부처가 지방자치단체의 의지 여하와 관계없이 국가의 필요에 의하여 사업단위로 구체적인 내역을 정하여 예산을 편성하는 방식을 채택하고 있었다. 기타계정은 국가균형발전특별회계 설치 당시 5조원의 규모를 만들기 위하여 균형발전에 관련된 각종 국고보조금 사업들을 모을 때 이 회계에 포함된 사업들로, 재해예방이나 그린벨트 관련 사업들이 포함되어 있으며, 자율편성이나 균형발전의 성격이 두드러지지 않는 국고보조금 사업들이라고 할 수 있으며 일반 국고보조금사업의 절차에 따라 예산이 편성되고 집행되었다. 균특회계는 도입 당시의 계정과 사업내용이 시간이 경과되면서 변화 되었고, 마지막에는 3개 계정별 9개 사업 군으로 변화되었다. 2005년도 균특회계 계정은 개발계정과 혁신계정으로 구분되어 운영되었다. 개발계정 사업에는 재해예방사업과 같은 균형발전과는 거리가 있고 지방 자치단체의 선호도 낮은 사업들이 자율편성 사업에 포함되었다. 이에 따라서 이러한 사업에 대한 투자규모가 축소되었다. 또한 지방자치단체 자율편성 재원을 시ㆍ도에 배분함으로써 시ㆍ군ㆍ구의 불만이 제기되었다. 이러한 문제를 감안하여 2006년도 예산편성시에는 지방자치단체 자율편성 대상사업 중 일부를 국가직접사업(재해예방사업)과 균형발전기반지원사업(농산어촌개발사업 등)으로 전환하였다. 2007년도 균특회계의 예산편성체계는 2006년과 유사하나 구별되는 점은 혁신계정의 16개 사업이 자율편성사업으로 전환된 점이다. 각 계정들의 예산편성방식은 자치단체 자율편성과 국가직접편성으로 대별되며, 자율편성은 다시 시ㆍ도자율편성과 균형발전기반 지원 편성으로 구분된다. 지역개발계정의 자치단체 자율편성사업은 시ㆍ도가 독자적인 배분공식에 따라 자동 결정된 신청 한도액내에 예산을 편성하며, 균형발전기반 지원사업은 기획예산처와 중앙부처가 사업별 한도를 산정하여 시ㆍ군ㆍ구별로 통보하고 이에 따라 예산을 편성하였다. 따라서 자율편성사업들은 자치단체가 예산신청에 대한 자율적인 권한을 가진다. 그러나 국가직접편성 사업은 지방자치단체의 예산편성권이 인정되지 않고 중앙부처가 예산 편성을 한다. 따라서 지방자치단체에 대한 예산신청 한도가 별도로 정해져 있지 않고 중앙부처의 사업계획에 따라 정해진 사업규모를 감안하여 지방자치단체가 요청한 금액을 조정하여 예산이 편성되게 된다. 혁신계정은 지방자치단체에 대한 예산신청권이 인정되지 않는 사업을 대상으로 하고 있었으나 2007년도부터 지역전략산업진흥사업의 16개 사업을 자율편성사업으로 전환했다. 그러나 혁신계정의 자율편성 사업들은 지속사업으로 중앙부처의 사업계획과 기획예산처의 조정과 협의를 통하여 일정 범주 내에서 예산편성이 이루어지기 때문에 지방자치단체의 예산 자율편성 권한은 극히 미약하다고 할 수 있다. 2008년도 혁신계정은 시도 자율편성사업과 국가직접편성사업으로 구성되어 있다. 시도자율편성사업은 지방연구중심대학 육성, 지역산업진흥사업 등 13개 사업으로 구성되어 있으며, 국가직접편성사업은 지방대학 혁신역량 강 화, 살기좋은 지역만들기 등 17개 사업이 포함되어 있다. 혁신계정은 지역(혹은 대학, 연구소 등) 간의 경쟁을 통해서 우수한 지역(혹은 대학, 연구소 등)에게 자금을 지원하여 지역 혁신을 위한 각종 사업 등을 수행하도록 한다. 광특회계 역시 균특회계와 마찬가지로 3개 계정으로 구성하되, 지역발전 정책의 가치와 연동되도록 명칭과 사업을 변경하는 조치를 취하였다. 이에 2013년 현재 광특회계는 3개 계정 6개 사업군으로 구성되어 있다. ① 시․도 자율편성사업 [지역개발계정]은 지역의 일반적 개발사업으로 각 시․도가 지출한도 내에서 자율적으로 예산 편성을 한다 ② 시․군․구 자율편성사업 [지역개발계정]은 성장촉진지역 등 기초생활권 관련 기반구축사업으로, 해당 시․군․구가 지출한도(계속소요) 내에서 자율적으로 예산 편성을 한다. 단, 신규소요는 부처가 직접 편성한다. 이에 지역개발계정은 시․군 단위 기초생활권 발전정책을 체계적으로 지원하며 포괄보조금체계로 대폭 정비하였다. 특히 지역개발계정은 자치단체 세출한도 내에서 사업선택의 자율성을 부여한 시·도 자율편성과 시·군·구 자율편성으로 구분하였다. 노무현 정부 2005년 출범하였던 균특 회계가 이명박 정부 들어서 광특회계로 전면 개편되었다. 이명박 정부에서는 국가 균형 발전이 중앙정부의 획일적인 지원만으로는 한계가 있으며 지역 간 협력을 통한 상생발전이 중요하다고 보았다. 이것이 광역경제권을 중심으로 한 이명박정부 지역발전정책의 배경이며 광역화, 규모화, 상생발전, 차별화가 핵심 가치로 대두하였다. 지난 8년여 간의 광특회계 운영과정에서 나타난 제도의 성과도 나타나고 있다. 자율예산 인식에 따른 사업예산편성의 자율성 확보, 국고보조사업과의 비교 가능하여 사실상의 지역자율적인 사업의 선별성 등 사업보조의 포괄화개념이 확산되고 있다. 광특회계는 국고보조사업 중 포괄화가 가능한 사업, 광역 지자체간 연계사업을 지원하는 제도로서 국고보조금과의 차별성과 포괄보조금을 지향하는 제도로서의 장점을 발휘하고 있다고 일단 평가할 수 있다.