국가연구개발사업의 성과관리 체계 구축 현황과 성과 중심 평가로의 전환 과정 및 운영상의 한계와 개선 과제 doc_id PCY_201411060912270151_3

기존의 성과지표는 지표별 연관 관계가 분명하지 않고 독립적으로 운용되고 있다. 기존 성과지표는 성과목표와 지표 설정 방안 없이 성과지표 Pool만 제공하고 있는데, 특히 성과지표 Pool은 측정이 용이한 모든 양적 지표를 망라하고 있다. 국가연구개발사업 표준성과지표 가이드라인(국가과학기술위원회, 2013. 1)은 기존 표준성과지표에서 제시한 28개 사업 유형을 2개 성격(연구개발, 연구기반조성)과 10개 유형으로 단순화하였고 미래창조과학부는 성과지표 계측적 체계도를 예시하였는데 대분류는 과학적 성과, 기술적 성과, 경제적 성과, 사회적 성과, 인프라 성과 등 5개 대분류를 제시하였고, 중분류는 19개, 소분류는 다수로 구성되어져 있다. 현재 개발 중인 국가 연구개발 성과지표의 대분류 분류체계는 앞에서 리뷰한 창조경제지표 혹은 국가 혁신지표의 대분류 분류체계와 유사성을 갖고 있다. 성과중심의 평가라 함은 투입과정이나 추진체계, 절차 중심의 평가에서 결과중심의 평가로 전환함으로써 사업에 대한 성과 기반 관리를 효과적으로 추진하고, 사업성과에 기초한 자원배분 시스템을 확립함으로써 정부 연구개발투자의 효율성 및 책임성을 제고하는 제도를 말한다. 기존 연구개발(R&D) 평가는 투입 및 집행과정의 적절성을 위주로 실시함에 따라 연구성과를 객관적으로 점검하고 평가하는 기능이 부족했다. 성과평가의 기본원칙은 연구개발사업, 연구과제, 연구기관에 대한 평가의 방법, 절차 등을 성과 중심으로 전환하는 것으로 연구수행 주체가 사전에 성과목표와 지표를 제시하여 이를 토대로 달성도 여부를 중심으로 평가하게 된다. 이를 위해 표준성과지표 제정(2006), 질적지표 보완(2007), 성과평가 표준지침 시범적용(2007) 등을 추진하였다. 제1차 연구성과 관리 활용 기본계획(2006-2010)은 국가연구개발사업의 기획 관리 평가체계와 기술이전 사업화 체계를 효과적으로 연계하여 연구개발투자의 효율성을 제고하였다. 제1차 기본계획의 주요 성과는 첫째로, 지금까지 대학, 출연(연) 등에서 개별 관리함에 따라 사장되거나 활용이 미흡했던 연구개발사업의 성과를 국가차원에서 체계적으로 수집 관리하고, 후속연구 및 사업화를 지원하여 연구성과 관리 활용을 위한 기반을 마련했다. 부처별 연구개발사업 기획시 선행특허, 기술수요 시장동향을 반영한 기술로드맵 마련 활용, 연구기획 및 과제선정 단계에서 틈새분야 탐색을 위해 특허정보 활용이 확대되고, 부처별 연 구성과 기술이전 및 사업화 지원 예산이 꾸준히 증가하는 등의 성과를 나타났다. 둘째, 대학 및 출연연구소의 성과 확산 노력이 확대되었다. 이를 통해 선도 TLO(Technology Licensing Office) 지원 및 교육 프로그램 운영을 통해 대학 출연(연)의 연구성과 관리 활용인력 확충이 지속적으로 추진되고, 기술지주회사, 연구소기업 설립 등 기술 창업이 확대되었다. 셋째, 연구성과 종합관리시스템을 구축하였다. 국가과학기술지식정보서비스(NTIS)를 통해 총 340개 항목의 정보서비스를 제공하고 있다. 더불어 부처별 특성을 반영한 연구성과 관리시스템 구축을 활성화하고, 연구성과물별 성과관리전담기관을 지정 운영하여 연구성과 수집 공동활용 체계를 확립했다. 2008년에는 정부조직 개편과 더불어 국가과학기술위원회에서 추진하던 연구개발(R&D) 평가업무를 기획재정부가 총괄하게 되었다. 이때 3년 주기 평가 실시로 부처 부담 완화를 유도하였고 평가결과와 예산의 연계 강화를 구현하였다. 이 시기에 R&D사업의 선정에서 최종 평가에 이르기까지의 전주기에 걸쳐 사업추진의 투명성 및 공정성을 제고하기 위한 절차적 기반을 구축하기 위해 노력하였다. 한편, 국가연구개발사업 종합관리시스템인 국가과학기술정보시스템’(NTIS) 2009년에 이르러서야 실질적인 운영을 개시하게 되는데 현재 NTIS는 ① 국가연구개발사업 현황 정보, ② 국가연구개발 사업 통계 정보, ③ 국가연구개발사업 정보 검색, ④ 국가연구개발사업 유사도 검색 등의 네 가지 부문으로 구성되어 있다. 제1차 연구개발 성과평가 기본계획을 수행한 후 나타난 문제점은 다음과 같다. 첫째, 질적, 장기적 관점에서의 평가수준 제고가 미흡한 것으로 나타났다. 즉 성과평가 체제의 정착에 주력한 결과 R&D의 질적 수준 향상 및 사회경제적 파급효과 분석을 위한 평가방법론 개발은 미흡하였다. 특히 논문, 특허 등 단기적 계량적 데이터에 초점을 둔 평가로 핵심성과에 대한 평가는 미흡한 편이었다. 둘째, 사업 및 기관의 특성 반영이 미흡하여 평가결과 수용도 저하 문제가 나타났다. 사업의 목표와 연관성이 적은 성과지표를 설정하여 평가하였고 각종 평가 간의 유기적 연계나 체계화, 평가결과의 활용 및 Feedback을 통한 후속조치 및 환류 등에 대한 심층적인 분석은 다소 미흡하여 결과적으로 평가의 비효율성과 활용도 저조를 야기하기도 하였다. 이길우 외 (2012, KISTEP)의 조사에 의하면 성과관리 체계상의 문제점으로 ʻ단기성과에 치중한 성과관리ʼ라는 응답이 49%로 가장 높았고 다음으로 ʻ성과관리･활용 시스템 미비ʼ라고 응답한 비중이 27.7%로 높게 나타났다. 성과관리 체계상의 문제점 개선을 위해서는 연구성과 추적관리를 통한 지속적인 성과관리 및 성과관리･활용 시스템 구축이 필요한 것으로 파악되고 있다. 성과활용이 미진한 이유로는 ʻ성과물의 축적과 관리 미흡ʼ이라고 응답한 비중이 28.7%로 가장 높고, ʻ성과활용을 염두에 두지 않은 연구수행ʼ이 27.7%, ʻ성과활용에 대한 보상부재ʼ가 24.7%, ʻ기술거래시장의 비활성화ʼ가 17.3% 순으로 나타났다. 성과활용 및 활성화를 위한 정책과제로 가장 우선시 되어야 할 부분은 성과관리 체계 점검 및 R&D 기획 단계에서부터 성과활용을 고려한 ʻ 수요지향형 과제발굴ʼ인 것으로 분석되었다. 또한 본 연구 범위상 상세히 고찰하지 않는 정책 거버넌스 개선 부문에 대해서는 동 부문의 개선 역시 쉽지 많은 않는 과제라는 점만 언급하고 넘어가고자 한다. ‘정책 거버넌스 (Policy Governance)’는 관계부처 간의 책임소재, 정책결정의 책임분담, 정책추진을 위한 재원의 배분 등을 총괄적 정책의사결정구조를 말하는데 국가 연구개발 정책을 효과적으로 추진하기 위해서는 최적의 ‘정책 거버넌스 구조’를 설계하여 상호 경쟁과 협력 메커니즘하에 공동의 목표를 추구하는 ‘정책 파트너십(Policy Partnership)’을 극대화해야 한다. 그러나 국가 연구개발 정책의 범위는 여러 관계부처 간의 경쟁과 협력, 조정과정을 거쳐 추진될 수밖에 없고, 그것은 한편으로는 자연스러운 현상이기도 하다. 여러 개의 부처가 상호 조정과 협의를 추진하다 보면 추진과정에서 관할 범위의 중첩, 서로 다른 정책적 목표로 인한 이해상충, 정책재원의 배분과정에서 나타나는 헤게모니 갈등, 그로 인한 정책시행의 지체, 정책시행 실기로 발생하는 많은 사회적 비용 등 부작용이 나타나는 경우도 있다.