한국 출연(연)의 관료주의와 자율성 결여 문제를 분석하고, 선진국 사례를 바탕으로 미션 중심의 대형화 및 자율적 운영 체계로의 전환 필요성을 제언한다. doc_id PCY_201411060912585951_3

이러한 관료주의는 공무원집단에게만 있는 것이 아니다. 출연(연)의 지도부 및 행정부서에도 존재한다. 출연(연)의 지도층에 올라간 사람들은 최대한 기득권을 유지하기 위해 노력한다. 18대 국회의 ‘연구회의 통폐합’에서도 일부 출연(연)의 기관장은 반대 의견을 표시하였다. 국가적으로 출연(연)에게 유리할지 몰라도 개인의 기득권 유지에 손해가 오기 때문이다. 통폐합을 하면 기관장, 총무과장 등 몇 자리가 없어지는 것을 싫어하는 것이다. 적어도 자신의 임기동안만은 거버넌스에서 변화가 없기를 바라는 것이기도 하다. 출연(연) 내부에서 행정직과 연구직의 갈등도 알고 보면 행정직이 연구직에 봉사하려 하기보다 권한을 가지려 하기 때문이다. 특히, 기관장이 독재를 하려 하면 행정직은 더 좋아한다. 이를 역이용할 수 있기 때문이다. 행정직에게 비협조적인 연구원은 기관장에게 혼나게 할 수 있는 방법이 무수히 많기 때문이다. 나중에 잘못된 모든 것은 독재자가 안고 떠나게 되어 있다. 연구원 중심의 연구기관을 운영하는 기관장은 아주 드물다. 대부분은 기관장 중심의 연구기관으로 운영하게 되고 행정직은 이 기관장을 등에 업고 권한을 가진다. 심지어 행정직원이 불쌍한(?) 연구원에게 연구과제를 주는 현상도 나온다. 출연(연)을 국가의 think-tank로 키우지 못하면 국가에 위기가 온다. 정부가 사회적 문제에 봉착했을 때, 교수에게 의존해서 일회성 자문을 받을 일도 있지만 전문조직을 키워 두어야 해결 될 일이 많이 있다. 국가의 미래를 위해 지식을 창출하고 인력을 양성하는 일은 매우 중요한데, 이 기능을 가볍게 보고 정부의 관료주의가 공무원의 집단이익을 위해 출연(연)의 발전을 저해하고 있다는 것은 심각한 문제라고 아니할 수 없다. 예산배분 과정과 평가과정에 얽혀있는 비합리적 요소를 빨리 걷어내야 한다. 노벨상을 받는 과학자도 필요하지만 세계적으로 유명한 연구기관을 보유하는 일도 매우 중요하다. 우리나라의 국가 「과학기술기본계획」에서는 연구체계에 관한 장르가 없었다. 「과학기술기본법」 제7조제3항제5호에서 ‘기업·대학 및 연구기관 등의 과학 기술혁신 역량의 강화’라는 항목을 두고 있으나 ‘과학기술 혁신역량’에 대한 정의가 없고, 측정도 없으며, 선진국과의 비교도 없이 ‘강화’한다고 말하고 있으므로 「과학기술기본계획」에서 다루어지지 못하고 있다. 제5장부터 본 연구가 의도하는 출연(연)의 문제분석에 들어간다. 그동안 있어온 다른 조사연구를 언급하면서 공통적 지적내용을 살펴보고, ADL의 보고서를 소개하였다. 특히 「과학기술 출연(연) 발전 민간위원회」가 발표한 보고서도 소개하였다. 아무리 훌륭한 연구결과가 있어도 정부의 필요에 의해 의뢰받은 연구가 아닌 이상, 정부정책에 반영되기가 무척 어렵다. 왜 그럴까? 그것은 공무원의 이익을 우선시 하는 관료주의가 강하기 때문이다. 결과적으로 분명히 우리는 진화되는 연구체계를 갖추지 못하고 있다. 그렇다고 환경에 적응해가는 체계도 아니다. 갈등 속에서 시행착오만 반복하고 있다고 봐야 한다. 민간위원회 보고서의 중요한 내용으로는 기초기술연구회와 산업기술연구회 소속 출연(연)을 「(가칭)국가연구개발원」으로 통합하여 단일 법인화하고, 이를 국가과학기술위원회 소관으로 하자는 것이다. 당시 KIST 초대 소장(제2대 과학기술처 장관)을 맡았던 최형섭 박사님을 본 연구자가 유학시절 만나서 인터뷰한 결과, 그분은 “우리가 출연(연) 체제를 채택한 것은 우수한 과학자를 유치하여 유연하게 일하게 하고 처우를 높이기 위한 것이었다. 공무원 신분의 연구기관(국공립연구기관)은 승급체계․처우체계가 법률로 명시되고 조직문화가 수직적이라 유연성이 부족하며, 해외유치 우수과학자의 중간진입이 불가능하였기 때문이다.”라고 말씀하셨다. 그런데 우리 후배들은 출연(연)에 대해 이러한 취지를 살리지 못하고 있는 것 같다. 예를 들어, 출연금으로 출연(연)의 재정을 지원한다는 의미는 재정을 묶음예산 (block funding)으로 지급하고 연구기관이 내부적으로 자율적으로 세부 용처를 결정하도록 한다는 의미이다. 그러나 우리의 출연금은 보조금이나 다를 바 없이 정부에서 세부항목까지 심사를 하고 있다. 이 부분이 선진국의 공공연구 기관과 많이 다르다. 이것이 출연(연)의 자율성을 크게 훼손하고 있는 것이다. 제3장에서 미국, 독일, 일본의 정부연구기관을 어떻게 운영하는지 알아보고 우리나라의 출연(연)과 비교하며 설명하였다. 주로 예산배분을 위한 투자우선 순위 결정부터 예산의 배분, 성과평가를 다루었다. 여기서 배울 점은, 3개국 모두 연구기관에 자율성을 부여하고 있다는 점과 연구기관의 평가에서 매우 신중하다는 것이다. 심지어 연구기관의 안정을 해칠까봐 아주 조금씩 경쟁성 사업으로 전환하고 있다. 이에 비해, 우리는 급격하게 경쟁적 예산구조(PBS)를 만들었으므로 출연(연)의 많은 부분(협력, 창의, 안정)이 망가졌다고 본다. 이 장에서 미국, 독일, 일본의 주요 연구기관에 대해서도 살펴보았다. 모두들 우리의 출연(연)보다 10배 이상 규모가 크다는 사실, 내부 인적구성에 지원인력의 수가 연구원 수보다 많다는 사실, 독자적 예산배분(묶음예산)과 자율적 평가체계를 가진다는 사실을 볼 수 있다. 뒤에 우리나라의 현황을 보겠지만, 미국, 프랑스, 독일, 일본 등 선진국의 공공연구기관 하나는 우리나라 연구기관 하나의 10배가 넘는다. 이렇게 방대한 정부연구기관을 설치하는 이유가 무엇일까? 효율성과 융복합 연구의 가능성을 높이는 것이다. 그리고 이것은 사회적으로 연구에 대한 신뢰가 있다는 증거(즉, 연구비를 투입하면 사회에 유익하다는 신뢰)이며, 연구기관을 국가발전에 잘 활용(국력신장, 사회문제해결, 지식의 확장)하고 있다는 의미이다. 연구활동은 서로 다른 여러분야가 가깝게 모여 있어야 효율성이 올라가며, 융합연구도 가능하다. 선진국에서는 미션 또는 주제(항공우주, 해양, 원자력, 교통, 재난 등)별 연구기관은 있어도 기계, 전자, 화학, 생물 등 학문분야별 연구기관은 찾아볼 수 없다. 일본에서도 2001년에 학문분야별 연구기관을 통합하여 대형화 하였다. 미션중심의 연구기관이란 국가가 부여한 미션을 장기적으로 수행하는 연구기관으로서 항공우주, 해양지구, 원자력, 산업표준, 보건의료, 국방과학, 재해안전이 대표적이다. 미션중심의 연구기관은 각각 독립된 연구기관으로 설립되며, 각각 종합 학술적 스펙트럼으로 인력을 구성하므로 인력규모가 2,000명은 넘어야 한다. 그리고 이들은 비밀 연구도 수행할 수 있는(공개와 개방을 강요하지는 않는)운영체계를 가진다. 이들의 평가는 미션의 성공 여부가 되겠지만 (절대로 논문, 특허, 기술이전이 아니다.) 미션에 실패한다고 기관장을 교체하거나 예산을 삭감하는 일을 해서는 안된다. 가능하면 이들은 국립연구소로 전환하고 연구원의 신분을 공무원으로 하는 것이 바람직하다. NASA, CNES, JAXA, NIH, INSERM, NIST, IFREMER 등 참고할만한 모델은 많이 있다. 농진청, 산림청은 이미 국립연구기관이다.