미국 예산 편성 과정에서 의회예산처(CBO)와 관리예산처(OMB)의 역할 및 재정 전망과 비용 추계의 기능 doc_id PCY_201411060916032621_16

예산집행법에 의해 분류되지 않는 항목의 경우는 수권법안이 수급에 대한 자격조건을 규정하고 지출에 대하여 다년간 또는 항구적인 세출결의를 동시에 함으로써 추가적인 지출결의 (appropriation)이 필요없는 경우 의무지출로 판단된다. 두 가지 조건 모두 충족하지 않은 지출항목의 경우 재량지출로 판단된다. 이때 최종적으로 미국의 의무지출과 재량지출 기준은 이를 결정하는 예산위원회, CBO, OMB 간의 합의에 의해 정해진다고 볼 여지도 있으나(김도승, 2011: 34), 사실상 법안의 내용을 해석하는 CBO의 결정에 의한다고 볼 수 있다. 예산위원회(Budget Committee)은 CBO의 분류를 받아들이며 이를 기반으로 예산결의안(Budget Resolution), 세출법안의 내용을 채워나가기 때문이다. 의회예산처의 대표적 보고서로는 거시경제 예측, 법안에 따른 비용추계, 정부의 예산 및 프로그램 분석 등이 있다. 거시경제에 대해 GDP, 실업률, 인플레이션, 이자율 등에 대한 단기예측(18-24개월 앞) 및 장기예측(단기 이상의 기간)을 한다. 이런 예측은 통상적으로 매년 1월에 <THE ECONOMIC AND BUDGET OUTLOOK>, 8월에 <THE ECONOMIC AND BUDGET OUTLOOK : AN UPDATE> 보고서를 통해 2회에 걸쳐 예측을 발표한다. 각 법안에 대해 향후 5년간의 예비부담추계가 의무화됨에 따라 의회예산처가 본 업무를 담당하고 있다. 예산 및 프로그램 분석 : 매년 2월 대통령의 예산안을 의회예산처가 분석하여 대통령의 제안된 정책에 경제추정과 기술적 전제조건을 대치하여 의회 기준예산선과 비교한다. 1974년 의회예산법(Congressional Budget Act of 1974)은 미국 의회예산처의 경우 향후 5년 간의 예산전망을 제시하도록 하고 있다. 이 기준선 예산전망은 1970년대 예산과정에서 예산편성의 비교적 약한 규범력을 가진 가이드라인으로서 역할을 하였으나 1990년대 이후 재정적자 문제가 심화되면서 재정적자를 해소하기 위한 규범력있는 법제도의 기준으로 사용되면서 강한 규범력을 가진 재정전망으로 변화하게 되었다. 기준선전망이란, 이미 존재하는 법률에 의한 재정소요, 상임위 법안 심사, 세출위 세출법안 심사시 예산결의안의 사전재원배분한도를 초과하는지 여부를 점검하는 기능을 가진다. 정기적으로 연방 정부 지출과 수입에 관해 경제와 예산의 성과, 예측을 공표한다. 미국 예산편성에서 가장 중요한 부서로는 대통령직속의 관리예산처(Office of Management and Budget)와 의회예산처(Congressional Budget Office)를 들 수 있다. 미국 의회예산처는 1974년 7월 12일 「의회예산 및 집행정치통제법Congressional Budget and Impoundment Control Act(P.L. 93-344)」 제정에 의하여 설립되었고, 1975년 2월에 개청하여 운영하기 시작했다. 의회 예산처는 행정부의 예산안에 상응하는 입법부 예산안(budger resolution)을 작성해서 의회의 예산 심사를 보좌한다. 주지하는 바와 같이 행정부의 예산안은 의회 예산편성의 참고자료로 활용되는 것으로, 일종의 권고에 해당함, 미국 의회는 예산결의안을 만들 때 행정부 예산안에 있는 것과 다른 정책ㆍ경제ㆍ기술적 전제를 사용할 수 있을 뿐 아니라 예산관련 입법을 할 때에도 특정사업에 대해 대통령이 요구한 예산을 증ㆍ삭감할 수 있으며, 대통령이 권고한 조세율을 바꿀 수도 있어, 미국 의회 예산안심의위원회는 행정부 예산안 심사의 근거로 의회예산처가 독자적으로 수행한 세입ㆍ세출ㆍ적자 전망에 따라 입법부 편성 예산안을 사용한다. 미국은 공식적인 중기재정계획은 없으나 예산편성과정에서 관리예산처의 중기재정전망제도가 중기재정계획의 역할을 한다. 중기재정전망은 대통령이 의회에 제출하는데, 이는 의회의 의결이 불필요한 대통령이 의회에 제출하는 예산부속서류로써 계획기간은 당해연도와 그 후 4년으로 5년간이나 기간연장이 허용되며 또한 매년 연동된다. 중기재정계획은 연방예산만을 포함하며, 경제전망, 연방정부의 수입, 연방정부 지출, 연방정부의 차입금 및 채무 등의 정보가 연방기관별로 제시되고, 의무지출과 재량지출의 예산통제법 규정과의 일치 여부를 검토한다. 중기재정계획은 최초제출(analytical perspectives)과 수정제출(mid-session review)로 구분된다. 먼저 관리예산처(OMB)는 2월 첫 번째 월요일까지 예산안 부속서류로서 최초제출안(analytical perspectives)을 의회에 제출한다. 4월 15일까지 상․하원 양원은 단일 예산결의안(budget resolution)을 작성하고 의결한다. 이 때 지출․수입총액을 결정하고, 예산조정지침 등을 마련한다. CBO는 매년 1월과 8월에 의회에 재정전망을 제출하는데, 이중 1월의 경제, 재정전망의 모수가 PAYGO의 기준, 조세정책의 논의의 기준으로 사용되므로 보다 중요하다. CBO는 10년의 시계를 가진 전망치를 보고하나 의회는 보통 5년까지의 전망치를 신뢰성있는 수치로 받아들인다. 일년 단위의 예측을 전망(forecasting), 이 이상의 기간에 대한 예측을 추계(projections)이라고 정의하고 있다. 경제전망, 재정전망은 경기순환을 고려하지 않은 평균치의 경제성장의 경로를 추계하는 것으로 정의된다. 재정전망에서 이에 대한 정확도 및 신뢰도 개선을 위한 제도적 방안마련에 대해 지속적으로 논의되어왔다. CBO의 경제전망에 대하여 경제구조적인 변화를 신속하게 반영하기 보다는 점진적인 모수조정을 선호하는 것으로 알려져 있다.(Kitchen 2003, p.22) 구조적 변화에 대한 확신이 서기 전단계에서 점진적인 변화가 선호되어왔고 의회와의 관계에서 급진적인 변화는 신뢰성의 문제를 야기하며 다수당과 소수당 모두로부터 중립성을 요구받는 상황에서 급진적인 구조방정식의 변화가 회피되는 행태가 지적되고 있다. 입법영향평가의 연혁은 1974년 미국의 의회예산에 관한 법률에서 비롯된다. 미국의 경우, 60년대 새롭게 증가한 복지정책과 월남전 전비 그리고 70년대 시작된 경기불황으로 인하여 세수가 감소함에 따라 연방정부의 재정적자가 급속히 늘어나기 시작하였는데, 이를 해결할 목적으로 도입한 것이 미국 의회예산법의 비용추계분석이다. 동법에 의하면 상임위원회에서 전체회의에 상정하는 모든 법안은 법안의 집행에 따라 발생하는 모든 미래의 비용을 추계하여 첨부할 것을 규정하였는데, CBO(Congressional Budget Office)가 설립되어 비용추계를 담당하였다. 한편, 행정부 내에서도 예산준칙과 관련된 대통령의 예산조정기능을 지원하기 위하여 재정수반입법 대한 비용추계를 시행하는데, OMB(Office of Management and Budget)가 담당하고 있다. OMB에서 생산한 비용추계는 각종 재정수반입법들이 거시적인 국가재정건전성에 미치는 영향과, 정부부채, 지출균형과 지출한도 등 재정준칙의 준수에 미치는 영향을 평가하는데 사용된다.